27 листопада 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури у справі № 500/576/22 за позовом Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області до ДП «Кременецьке лісове господарство». Спір стосувався невжиття заходів щодо винесення у натурі меж лісового заказника загальнодержавного значення «Суразька дача» та закріплення їх на місцевості. Верховний Суд досліджував питання належності Держекоінспекції як компетентного органу у спірних правовідносинах, а також обов’язковості встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Деталі:
У лютому 2022 року Тернопільська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області звернулася до суду з позовом до Державного підприємства «Кременецьке лісове господарство». Прокуратура просила визнати протиправною бездіяльність підприємства щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення «Суразька дача» та закріплення їх у натурі (на місцевості), а також зобов’язати відповідача забезпечити організацію проведення таких робіт відповідно до вимог чинного законодавства (https://iplex.com.ua/doc.php?regnum=123344606).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Ради Міністрів УРСР від 03 серпня 1978 року № 383 на території Шумського району Тернопільської області створено лісовий державний заказник «Суразька дача» площею 3864 га. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України (тепер Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства) від 06 травня 2005 року № 350 затверджено Положення про лісовий заказник загальнодержавного значення «Суразька дача».
Відповідно до Положення заказник входить до складу природно-заповідного фонду України та охороняється як національне надбання, щодо якого встановлено особливий режим охорони, відтворення й використання. Заказник площею 3864 га розташований у кварталах 39–174 Суразького лісництва ДП «Кременецьке ЛГ» на території Кременецького району Тернопільської області. Земельна ділянка не вилучалась із користування землекористувача ДП «Кременецьке ЛГ», яке здійснює діяльність у межах заказника відповідно до вимог Положення.
Метою створення заказника є збереження унікальних штучно створених модриново-дубово-ясеневих насаджень, що мають науково-пізнавальну та естетичну цінність. Пунктом 1.6 Положення передбачено, що межі заказника встановлюються у натурі, оформляються державними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали і враховуються при здійсненні землеустрою та розробленні містобудівної документації. До встановлення меж у натурі вони визначаються відповідно до проєкту створення заказника.
Пунктом 3.4 Положення визначено, що забезпечення режиму охорони території заказника здійснюється землекористувачем. Крім того, відповідно до охоронного зобов’язання від 01 жовтня 2012 року №17-59 ДП «Кременецьке ЛГ» взяло під охорону заповідний об’єкт та зобов’язалося забезпечувати його збереження, дотримуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів, перенести межі заказника у натурі шляхом встановлення державних охоронних знаків, нанести їх на планово-картографічні матеріали та забезпечити їх непорушність.
Тернопільською обласною прокуратурою під час моніторингу використання земель природно-заповідного фонду встановлено, що ДП «Кременецьке лісове господарство» не забезпечило організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення «Суразька дача» та закріплення їх у натурі. У зв’язку з цим прокурор звернувся до суду, вважаючи таку бездіяльність протиправною.
Позов обґрунтовано тим, що тривалий час не вживаються заходи щодо винесення меж заказника в натурі, що створює труднощі для належної охорони та збереження території природно-заповідного фонду, а також ризик незаконного використання земель та їх вибуття.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2022 року позов задоволено. Суд першої інстанції виходив із того, що природоохоронне законодавство передбачає обов’язкову ідентифікацію територій природно-заповідного фонду, у тому числі шляхом встановлення їх меж у натурі та розроблення відповідної документації із землеустрою.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року рішення суду першої інстанції скасовано, а позов залишено без розгляду. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду, оскільки Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не є компетентним органом, наділеним повноваженнями на подання такого позову.
У касаційній скарзі Львівська обласна прокуратура просила скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаржник зазначав, що апеляційний суд неправильно застосував норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та Кодексу адміністративного судочинства України, а також не врахував висновки Верховного Суду, викладені у справі № 420/8512/20.
Прокуратура наголошувала, що саме на Державну екологічну інспекцію покладено обов’язок реагувати на порушення природоохоронного законодавства, у тому числі шляхом звернення до суду. Також зазначалося, що невинесення меж заказника в натурі створює ризики незаконного використання земель природно-заповідного фонду.
Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Відзив на касаційну скаргу від відповідача не надходив.
Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про помилковість рішення суду апеляційної інстанції.
Суд апеляційної інстанції вважав, що прокурор не мав права звертатися до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області, оскільки цей орган не є належним позивачем у спірних правовідносинах.
Верховний Суд звернув увагу, що відповідно до частини 1 статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) за охороною навколишнього природного середовища.
Таким органом є Державна екологічна інспекція України, діяльність якої регулюється Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275. Відповідно до цього Положення Держекоінспекція здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства щодо охорони та використання територій природно-заповідного фонду, а також має право звертатися до суду з позовами про визнання протиправною бездіяльності юридичних осіб та інших суб’єктів, якщо така бездіяльність порушує вимоги природоохоронного законодавства.
Верховний Суд також зазначив, що територіальні органи Держекоінспекції, зокрема Державна екологічна інспекція у Тернопільській області, наділені аналогічними повноваженнями у межах відповідної території.
Суд підкреслив, що відповідно до статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи мають право звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.
Окремо Верховний Суд проаналізував норми Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та Закону України «Про землеустрій». Суд вказав, що межі територій природно-заповідного фонду мають встановлюватися в натурі відповідно до законодавства, а встановлення та закріплення меж таких територій є обов’язковим заходом землеустрою.
Суд звернув увагу, що відповідно до Закону України «Про землеустрій» землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж територій природно-заповідного фонду, а проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду є окремим видом документації із землеустрою.
Верховний Суд наголосив, що встановлення меж територій природно-заповідного фонду є одним із обов’язкових заходів землеустрою, спрямованих на раціональне використання та охорону таких територій.
При цьому Суд врахував власну правову позицію, викладену у постанові від 27.02.2024 у справі № 620/6905/22. У цій справі Верховний Суд уже зазначав, що нездійснення органами місцевого самоврядування чи іншими суб’єктами обов’язкових заходів щодо встановлення та закріплення меж територій природно-заповідного фонду свідчить про порушення вимог законодавства про охорону земель та природно-заповідного фонду, а контроль у цій сфері здійснює саме Держекоінспекція та її територіальні органи.
Верховний Суд зазначив, що Держекоінспекція має право звертатися до суду з позовами про визнання протиправною бездіяльності, яка порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
З огляду на це Суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція у Тернопільській області є належним та компетентним органом у спірних правовідносинах, а прокурор правильно визначив орган, в інтересах якого подано позов.
Верховний Суд також звернув увагу, що апеляційний суд обмежився лише оцінкою підстав звернення прокурора до суду та фактично не розглянув доводи апеляційної скарги відповідача по суті спору.
Відповідно до статті 353 КАС України підставою для скасування судового рішення є неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке перешкоджає подальшому розгляду справи.
У зв’язку з цим Верховний Суд дійшов висновку, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду прийнята з неправильним застосуванням норм процесуального права та підлягає скасуванню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
За результатами касаційного перегляду Верховний Суд постановив частково задовольнити касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури, скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у справі №500/576/22 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Отож, Верховний Суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція та її територіальні органи є належними суб’єктами владних повноважень, уповноваженими здійснювати державний нагляд у сфері охорони та використання територій природно-заповідного фонду, а також звертатися до суду у разі порушення вимог природоохоронного законодавства. Суд наголосив, що встановлення та закріплення меж територій природно-заповідного фонду є обов’язковим заходом землеустрою, спрямованим на належну охорону таких територій. У зв’язку з неправильним застосуванням норм процесуального права Верховний Суд скасував постанову апеляційного суду та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
