21 квітня в м.Краків відбувся міжнародний воркшоп екологічної правової організації Польщі -FrankBold, присвячений обговоренню транспозиції ст.27 та 28 Директиви ЄС про якість атмосферного повітря та чисте повітря для Європи 2024/2881, яка базується на Директивах 2004/107/EC та 2008/50/EC. У ньому онлайн та офлайн взяли участь більше 50 учасників-правників з усього ЄС.
Як зазначила представниця Європейської комісії, положень щодо доступу до правосуддя у директивах 2004 та 2008 років не було, проте було сформовано деяку практику суду справедливості ЄС в питанні доступу до правосуддя:
C-237/07 – справа подана до національних судів фізичною особою, стосувалася того, чи може третя сторона, чиє здоров’я зазнало пошкоджень, вимагати прийняття плану дій по оздоровленню атмосферного повітря, як передбачено Директивою 96/62/EC у випадку перевищень порогових значень забруднюючих речовин (твердих часток) в повітрі. Національний суд Німеччини звернувся до суду справедливості ЄС за попереднім рішенням та суд справедливості підтвердив право фізичної особи на звернення із таким позовом. https://www.informea.org/en/court-decision/c-23707-dieter-janecek-v-freistaat-bayern
C-404/13 – справа організації ClientEarth проти Державного секретаря Британії, у якій Верховний суд Британії звернувся до Суду справедливості ЄС за попереднім рішенням, де судом зроблено висновок, що у випадку перевищень порогів забруднюючих речовин в повітрі у держави є обов’язок затвердити плани покращення якості атмосферного повітря (чи змінити існуючі). https://www.informea.org/en/court-decision/c-40413-queen-application-clientearth-v-secretary-state-environment-food-and-rural
C-723/17 – справа, яка розглядалася судом справедливості ЄС за зверненням національного суду Бельгії за попереднім рішенням і стосувалася визначення та оскарження місць встановлення станцій моніторингу, та права НУО на оскарження рішень, яким визначено розміщення цих станцій та повноважень суду у таких справах. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62017CC0723
Судових справ щодо компенсацій потерпілим у випадку перевищень допустимих порогів забруднюючих речовин на рівні Суду справедливості ЄС не було, оскільки директива про чисте повітря для Європи (та відповідні зміни до неї) не містила раніше таких положень.
Нова редакція ст.27:
Article 27
Access to justice
1. Member States shall ensure that, in accordance with their national legal system, members of the public concerned have access to a review procedure before a court of law, or another independent and impartial body established by law, to challenge the substantive or procedural legality of all decisions, acts or omissions by Member States concerning the location and number of sampling points under Article 9 in accordance with the relevant criteria laid down in Annexes III and IV, air quality plans and air quality roadmaps referred to in Article 19, and short-term action plans referred to in Article 20, of the Member State, provided that any of the following conditions is met:
(a) | they have a sufficient interest; |
(b) | they maintain the impairment of a right, where administrative procedural law of a Member State requires this as a precondition. |
Member States shall determine what constitutes a sufficient interest and impairment of a right consistently with the objective of giving the public concerned wide access to justice.
To that end, the interest of any non-governmental organisation that promotes the protection of human health or the environment and meeting any requirements under national law shall be deemed sufficient for the purposes of the first subparagraph, point (a). Such organisations shall also be deemed to have rights capable of being impaired for the purposes of the first subparagraph, point (b).
2. The review procedure shall be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive, and shall provide adequate and effective redress mechanisms, including injunctive relief as appropriate.
3. Member States shall determine the stage at which decisions, acts or omissions may be challenged, such that access to a review procedure before a court of law or another independent and impartial body established by law, is not rendered impossible or excessively difficult.
4. This Article does not prevent Member States from requiring a preliminary review procedure before an administrative authority and does not affect the requirement of exhaustion of administrative review procedures prior to recourse to judicial review procedures, where such a requirement exists under national law.
5. Member States shall ensure that practical information is made available to the public on access to administrative and judicial review procedures referred to in this Article.
Зацікавлена громадськість має право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність національних органів влади. Зацікавленою громадськістю є та, яка має достатній інтерес та права якої обмежено.
Предметом оскарження можуть бути процедурна та змістовна законність таких рішень: розташування станцій моніторингу та їх кількість, плани оздоровлення атмосферного повітря та короткострокові плани покращення якості повітря, інші документи. Суди мають забезпечувати широкий доступ до правосуддя, особливо для громадських організацій в сфері захисту довкілля та охорони здоров’я. Громадськість має бути поінформована щодо наявності таких судових механізмів. Формулювання ст. 27 відповідає положенням також ст.9 Оргуської конвенції та не суперечить практиці Суду справедливості ЄС.
Транспозиція ст.27 та 28 має відбутися країнами до грудня 2026р.
Ст.28 стосується компенсацій фізичним особам за незаконні чи необгрунтовані рішення щодо якості атмосферного повітря за шкоду здоров’ю:
Article 28
Compensation for damage to human health
1. Member States shall ensure that natural persons who suffer damage to human health caused by a violation of the national rules transposing Article 19(1) to (5) and Article 20(1) and (2) of this Directive that has been committed intentionally or negligently by the competent authorities have the right to claim and obtain compensation for that damage.
2. Member States shall ensure that national rules and procedures relating to claims for compensation are designed and applied in such a way that they do not render impossible or excessively difficult the exercise of the right to compensation for damage pursuant to paragraph 1.
3. Member States may establish limitation periods for bringing actions for compensation as referred to in paragraph 1. Such periods shall not begin to run before the violation has ceased and the person claiming the compensation knows, or can reasonably be expected to know, that he or she suffered damage from a violation as referred to in paragraph 1.
Отож фізична особа може претендувати на компенсацію своєму здоров’ю. Компенсація надається з боку державних органів за їхню умисну дію, рішення чи бездіяльність чи з необережності, які пов’язані з розробкою та виконанням планів оздоровлення атмосферного повітря, але не пов’язані з перевищенням рівнів допустимих викидів. У деяких країнах суди вже такі компенсації присуджують, базуючись на національному законодавстві, а не положеннях ст.28 Директиви.
Одним із ключових доповідачів був проф.Єжи Єндрошка, який стояв у витоків Оргуської конвенції, працював в Комітеті з дотримання цієї конвенції та десятиліттями створював, аналізував, застосовував та викладав довкіллєве право у Польщі. Проф.Єндрошка провів детальний аналіз положень ст.9 Оргуської конвенції щодо доступу до правосуддя та провів порівняльний аналіз ст.27 Директиви про чисте повітря та положень Оргуської конвенції. Єжи вказував, що для позову до суду необхідно або продемонструвати достатню зацікавленість, або порушення прав. Конвенція спрямована на широкий доступ до правосуддя і довкіллєві НУО мають особливий статус та права щодо оскарження рішень дій чи бездіяльності державних органів на предмет процедурних порушень чи порушень по суті. Проф. Єндрошка наголосив, що ч.3 ст.9 конвенції вказує не тільки на можливість судового, але і адміністративного оскарження рішень державних органів. Також іти до суду мають право всі легально визнані форми громадських об’єднань, які займаються захистом довкілля. Тобто, важливо бути офіційно визнаним об’єднанням та діяти в інтересах захисту довкілля на практиці. Ст.27 Директиви також дозволяє і НУО, що діють в сфері захисту здоров’я виступати позивачами в національних судах. Тому. Положення ст.27 Директиви є досить прогресивними та в основному відповідають вимогам ст.9 Оргуської конвенції.
Представниця Франції розповіла до судовий досвід оскарження рішень, що базуються на Директиві 2024/2881. Так, у Франції адміністративні суди розглядають такі справи, і доступ до правосуддя є досить доступним, наявні безкоштовна правова допомога, а у суді першої інстанції немає обов’язку мати адвоката. Сторона, що програла, може бути зобов’язана оплатити витрати протилежної сторони. Суди розглядають не тільки процедурі порушення під час прийнятого рішення, але порушенні в по суті. Як докази, приймаються всі можливі докази та експертизи, проте висновки експертизи є дуже коштовними. Суди можуть прийняти рішення, яким зобов’язати переписати план оздоровлення атмосферного повітря. Судова практика містить рішення, якими на державні органи покладено серйозні штрафні санкції за невиконання планів щодо якості атмосферного повітря.
Позивач має довести наявність шкоди здоров’ю, незаконність дій державних органів та причиновий зв’язок. У таких видах справ дуже складно довести причиновий зв’язок, тут не застосовується стандарт доказування – поза межами обгрунтованого сумніву, але баланс між ймовірністю та достатньою ймовірністю. Для таких справ слід зібрати наукові та медичні докази. У справах щодо виплати компенсацій наявність адвоката є обов’язковою.
Протягом 2024 та 2025 років з’явилися цікаві рішення судів щодо місцевих органів влади м.Париж та Ліон, якими було присуджено компенсації за шкоду здоров’ю та моральні страждання, спричинені забрудненням повітря. Проте позови із вимогою щодо компенсацій є поодинокими, через складність збору доказової бази та доведення причинового зв’язку.
Практикуючі юристи з Німеччини також поділилися своїм досвідом зазначаючи, що позивачі мають довести, що вони безпосередньо отримали негативний вплив, і не інші зацікавлені стороні виступають від їхнього імені. Тому, ст.27 Директиви розширяє коло позивачів для Німецької правової системи. Щодо НУО, то для звернення до суду такі НУО мають бути офіційно визнані та діяти в межах своїх довкіллєвих повноважень. Видатки на звернення до суду базуються на ціні позову (в середньому 30 000 євро) – за першу інстанцію слід заплатити біля 7500 євро, за апеляцію – 8700євро, 11500 євро за останню інстанцію. Сторона, що програла, має компенсувати витрати сторони, що виграла. Ст.27 Директиви є більш прогресивною, оскільки передбачає, що доступ до суду не має бути пов’язаний з надмірними витратами, тому у Німеччини можуть бути проблеми із дотриманням ст.27 Директиви. Суди переглядають рішення на предмет процедурної законності та по суті рішення. Суди можуть зобов’язати відповідача вжити певних заходів, якщо вони є вкрай необхідними для досягнення європейських показників якості атмосферного повітря. Остаточні рішення судів підлягають примусовому виконанню і за невиконання таких рішень може стягуватися штраф в розмірі 10 000 євро. Поки у Німеччині не було справ, пов’язаних із компенсацією за шкоду здоров’ю, і очевидно є складність в доведенні причинового зв’язку.
Представники німецької НУО : Німецький захист довкілля (https://www.duh.de ) розповіли про їхній довгий та успішних шлях судових позовів для захисту повітря: https://www.duh.de/englisch/legal-action-for-a-sound-national-air-pollution-control-programme/, зокрема через оскарження Національної програми забруднення повітря та інших рішень органів влади. У 2008 році було отримано перше рішення Суду справедливості ЄС по захисту права на чисте повітря. У 2013 році Федеральний адміністративний суд підтвердив право НУО іти до суду для захисту права на чисте повітря.
У 2015 році ця організація отримала рішення Вісбаденського адміністративного суду про те, що фінансові чи економічні аспекти не можуть бути належним виправданням неналежного виконання заходів чи бездіяльності по покращенню якості атмосферного повітря. у 2016 році Дюсельдорфський адміністративний суд підтвердив що заборона на дизельні авто є законним заходом. У 2017 році Штудгартський адміністративний суд наказав владі землі Баден-Вуртемберг розглянути питання річної заборони на дизельні авто. У 2018 році Федеральний адміністративний суд підтвердив законність заборон на дизельні авто .
У даної НУО є безліч судових процесів по всій Німеччині щодо зниження концентрації NO2 у 40 містах у планах покращення якості атмосферного повітря, і всі судові справи є успішними. Як наслідок, всі плани повинні бути доповнені та посилені реальними заходами. Забруднення NO2 у тих містах, де бути подані позови, скоротився вдвічі в порівнянні з тими містами, де таких судових позовів не було. Через перевищення рівнів ТЧ, організація підтримала запровадження більше як 70 зон з низькими викидами (через правові дії та адвокаційну роботу).
НУО мала тривалі судові процеси проти влади міста Мюнхена, оскільки оскаржувала План якості атмосферного повітря для м.Мюнхена та його оновлення через низьку його якість та неефективність. З 2014 року тривали судові процеси і лише у 2024 році місто Мюнхен досягло належної якості атмосферного повітря. Судові процеси були ініційовані через недостатні заходи по скороченню викидів від транспорту (заборона на їзду на дизельних авто, вимоги щодо обмеження швидкості) . Такі заходи в сфері мобільності були запроваджені містами: Берлін – збільшено плату за паркування в центрі міста та накладено обмеження швидкості 30км(год на основних дорогах, Штудгарт – обмеження на водіння авто стандарту Євро 4 – з 2019р, і авто стандарту Євро 5 – з 2020р., Вісбаден – виділено 400 млн Евро на перехід в сфері транспорту. Дана НУО поділилася своїм досвідом примусового виконання рішень адміністративних судів проти органів влади, адже часто штрафи є неефективними і лише переміщують кошти із одної бюджетної установи в іншу, тому не приносять результату. Тому, дана НУО попросила суд в якості покарання за невиконання рішення – взяти під варту відповідальну посадову особу. І Суд справедливості ЄС за зверненням Баварського адміністративного суду видав попереднє рішення про можливість взяття під варту в якості примусового заходу.
Юристи польської організації FrankBold також поділилися своїм досвідом у даній сфері, а саме труднощами в оскарженні планів оздоровлення атмосферного повітря, адже останні приймаються у формі місцевих законодавчих актів – актів місцевого права. Оскарження таких актів відбувається в адміністративних судах. Право на подачу позову до суду мають особи, чиї правові інтереси чи права порушені таким актом. Термін порушення – тлумачиться судами дуже вузько, таке порушення має бути прямим, реальним та чинним, акт повинен негативно впливати прямо на заявника, а не на загал. Тому, бар’єром номер 1 – є виключення НУО з сфери потенційних позивачів, адже для НУО неможливо довести порушення їхніх правових інтересів, тому що останні діють в публічних інтересах, а не власних. Тому, плани покращення якості атмосферного повітря не можуть оскаржуватися НУО. Також жителі не можуть обґрунтувати судам, що вони мають право на звернення до суду, адже суди вважають що плани покращення якості атмосферного повітря напряму не порушують їхні законні інтереси. Навіть бізнес, що забруднює довкілля чи виробник обладнання для опалення можуть оскаржити такі плани, а громадяни – ні. Юристи FrankBold та громадяни неодноразово намагалися оскаржити в судах неефективні чи неповні плани покращення якості повітря, проте безуспішно. Тому, ними було подано справу до ЄСПЛ, а також ініційовано процедуру порушення Європейською комісією у 2020р. і справу було передано до Суду справедливості ЄС у 2025р. (с-771/25).
Бар’єром номер 2 є структурні обмеження адміністративних судів через неефективність судової системи. Це стосується відсутності наукових знань – для підтвердження того, що заходи запропоновані в планах оздоровлення атмосферного повітря є достатніми, ефективними чи обґрунтованими. Суди також можуть лише визнати план незаконним, і не можуть зобов’язати відповідача внести певні доповнення чи окреслити зміст плану.
FrankBold поділилися також успішною справою, яка виходить за межі Директиви про чисте повітря для Європи. Справа Олівер Паларж проти Державного Казначейства, заявником у якій виступає житель містечка Рибник і активіст в сфері захисту повітря. Відповідачем виступила держава в особі Державного Казначейства, яка не вжила ефективних правових та адміністративних заходів для забезпечення належної якості атмосферного повітря. Позивач посилався на порушення особистих прав, таких як право на повагу до приватного життя, право на свободу, право на захист здоров’я, право на чисте повітря. Бездіяльність держави щодо досягнення лімітів концентрацій, що передбачені національним законодавством і Директивою 2008/50/EC складає протиправну бездіяльність держави. Аргументація цієї справи була підсилена рішенням Суду справедливості ЄС у справі С-336/16 щодо Польщі, яким суд визнав Польщу такою, що порушує директиву через недотримання лімітів ТЧ10 (РМ10). У вересні 2021 регіональний суд Глевіце прийняв рішення, яким присудив позивачу компенсацію в розмірі 7000Євро шкоди від Державного казначейства за порушення його особистого права, що підтвердило відповідальність держави за погану якість повітря. Інші суди у Варшаві також згодом винесли подібні рішення. Як наслідок, місто Рибник стало дуже чистим містом, де школи не закриваються взимку через надмірно забруднене повітря і де дотримуються стандарти якості атмосферного повітря.
Ольга Мелень-Забрамна поділилася із учасниками особливостями національного законодавства про слабкого прогресу в апроксимації директив ЄС в сфері якості атмосферного повітря. як наслідок, Європейська комісія у своїх звітах вказує, що повне узгодження національного законодавства потребує національних лімітів викидів, контролю за викидами ЛОС, посилення моніторингу викидів сірки у паливі та покращення стану збору даних про якість повітря.
Саме стан моніторингу якості атмосферного повітря в Україні потребує суттєвого розвитку, адже матеріальна база є застарілою, а також бракує людських ресурсів для збору та обміну даних між суб’єктами моніторингу атмосферного повітря. Через активні воєнні дії, розвиток моніторингових станцій в Україні є ускладненим, а фінансування не виділяється на це через непріоритетність під час воєнного стану. Через внесення змін до Постанови КМУ № 827 щодо державної системи моніторингу атмосферного повітря у 2024 році, запроваджені суттєві доповнення до методів моніторингу, забруднюючих речовин, що мають вимірюватися, рівнів забруднення, які беруться до уваги при оцінюванні якості атмосферного повітря, тощо. Національне законодавство передбачає необхідність розроблення планів оздоровлення атмосферного повітря, короткострокових планів дій, програм покращення якості атмосферного повітря, проте для розробки та прийняття тих програм необхідні дані моніторингу. Значну допомогу в розвитку систему моніторингу атмосферного повітря в Україні надають наші фінські партнери – більше тут: https://epl.org.ua/announces/rezultaty-spivpratsi-mizh-ukrayinoyu-ta-finlyandiyeyu-koryst-dlya-povitrya/
Тому, Україні слід розвивати і надалі систему моніторингу якості атмосферного повітря, та використовувати результати такого моніторингу для прийняття планів та програм, спрямованих на покращення якості атмосферного повітря. Очевидно, що при прийнятті вказаних документів громадськість має брати активну участь, а також має право на оскарження неякісних та неефективних актів в суді.
