Чи може Антимонопольний комітет захистити довкілля?

Чи може Антимонопольний комітет захистити довкілля?

Так – через механізм контролю за дотриманням законодавства

Сфера надрокористування в Україні залишається однією із найлатентніших¹ сфер господарювання, що пов’язано із особливою цінністю самих надр, зокрема у вартісному вимірі, та небажанням надавати доступ до використання надр широкому загалу осіб, навіть за умови їх відповідності встановленим законом критеріям. Так склалось, що вже десятиліттями українські родовища та ділянки надр здебільшого перебувають в руках одних і тих самих осіб, частина яких займають монопольне становище на ринку. Інформація про місце розташування об’єктів надрокористування, а також про суб’єктів, які їх використовують на сьогодні є недоступною, зокрема це пов’язано із воєнним станом, який діє в Україні, що не дозволяє здійснювати належний громадських контроль у цій сфері.

Електронні торги: проблемна сфера

За цих умов у сфері надрокористування наявні численні проблеми, зокрема недоліки в екологічному регулюванні під час надання надр в користування та корупційними схемами. Однією з таких корупційних схем є змова між учасниками торгів під час аукціону з продажу спецдозволів на користування надрами, які визнаються антиконкурентними узгодженими діями, які направлені на спотворення результатів такого аукціону. За своєю головною метою реалізації в Україні системи електронних торгів є забезпечення прозорості у видобувних галузях, однак за умови згоди між учасниками такі торги уже не можуть вважатись прозорими.

Ця схема працює наступним чином: переможець торгів пропонує завідомо завищену ціну під час аукціону, а згодом відмовляється від перемоги. Після цього право підписання угоди переходить до учасника, який зайняв друге місце, який виявляється пов’язаним з переможцем. Попри те, що Держгеонадра визнала цю проблему і 23 березня 2023 року Уряд збільшив розмір гарантійного внеску (для набуття статусу учасника аукціону необхідно сплатити реєстраційний та гарантійний внесок), це не вирішило проблему (https://bit.ly/3UzYsjj).

Скарга ЕПЛ

Юристи ЕПЛ підготували скаргу до Антимонопольного комітету України стосовно випадків надання надр для експлуатації на екологічно цінних територіях, що супроводжувалися порушенням законодавства про захист економічної конкуренції. В усіх випадках переможці торгів виявилися пов’язаними між собою, що підтверджує наявність змови. Аналіз документів учасників аукціонів та публічних реєстрів виявив порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Суттєвим недоліком у чинному законодавстві, яке регулює питання надрокористування, зокрема у Кодексі України про надра, відсутність положення про здійснення громадського контролю (нагляду) у цій сфері, що дає змогу до зловживань.

Попри це, для громадськості в Україні існує декілька платформ, що дозволяють моніторити аукціони та публічні закупівлі. Ось деякі із них: DOZORRO — це система громадського контролю за публічними закупівлями; Prozorro.Sale — тут громадськість може слідкувати за аукціонами з продажу спеціальних дозволів на користування надрами; BI Prozorro — надає можливість будь-кому перевіряти, хто виграє тендери і за якими цінами здійснюються закупівліYouControl – надає повне досьє на кожну компанію, ФОПа України.

Стаття 36 Закону України “Про захист економічної конкуренції” визначає підстави для початку розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Зокрема, стаття передбачає, що такі справи можуть бути розпочаті за: заявами суб’єктів господарювання, громадян, об’єднань, установ, організацій про порушення їхніх прав внаслідок дій чи бездіяльності, які порушують законодавство про захист економічної конкуренції.

Тобто, громадськість може здійснювати моніторинг аукціонів з продажу спецдозволів на користування надрами на предмет порушення законодавства про захист економічної конкуренції, та звертатися до Антимонопольного комітету з відповідними заявами (скаргами) на підставі цієї статті. У випадку порушень громадянам, організаціям і суб’єктам господарювання законодавства під час аукціонів, громадськість має право ініціювати розгляд справ про порушення. Таким чином, громадськість може здійснювати моніторинг і виявлення можливих порушень, а також подавати заяви до Антимонопольного комітету України для захисту своїх прав, надр та довкілля.

Повноваження АМКУ: особливості законодавства

І тут варто відзначити, що згідно зі статтею 4 Закону “Про захист економічної конкуренції”, саме Антимонопольний комітет України (АМКУ) здійснює Державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, захист інтересів суб’єктів господарювання та споживачів від його порушень.

У відповідності до частини 1 статті 6 Закону «Про захист економічної конкуренції», антиконкурентними узгодженими діями визнаються узгоджені дії, які призвели чи можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції.

Частина 2 статті 6 Закону «Про захист економічної конкуренції» визначає, що Антиконкурентними узгодженими діями, зокрема, визнаються узгоджені дії, які стосуються:

1) встановлення цін чи інших умов придбання або реалізації товарів;

2) обмеження виробництва, ринків товарів, техніко-технологічного розвитку, інвестицій або встановлення контролю над ними;

3) розподілу ринків чи джерел постачання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи придбання, за колом продавців, покупців або споживачів чи за іншими ознаками;

4) спотворення результатів торгів, аукціонів, конкурсів, тендерів;

5) усунення з ринку або обмеження доступу на ринок (вихід з ринку) інших суб’єктів господарювання, покупців, продавців;

6) застосування різних умов до рівнозначних угод з іншими суб’єктами господарювання, що ставить останніх у невигідне становище в конкуренції;

7) укладення угод за умови прийняття іншими суб’єктами господарювання додаткових зобов’язань, які за своїм змістом або згідно з торговими та іншими чесними звичаями в підприємницькій діяльності не стосуються предмета цих угод;

8) суттєвого обмеження конкурентоспроможності інших суб’єктів господарювання на ринку без об’єктивно виправданих на те причин.

При цьому, згідно з пунктом 1 частини 1 статті 50 Закону «Про захист економічної конкуренції», антиконкурентні узгоджені дії є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

Стаття 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» описує про зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, яке може проявлятись у дії чи бездіяльності суб’єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, або ущемлення інтересів інших суб’єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку.

Зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку, зокрема, визнається:

• встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;
• застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб’єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об’єктивно виправданих на те причин;
• обумовлення укладання угод прийняттям суб’єктом господарювання додаткових зобов’язань, які за своєю природою або згідно з торговими та іншими чесними звичаями у підприємницькій діяльності не стосуються предмета договору;
• обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб’єктам господарювання, покупцям, продавцям;
• часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання;
• суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб’єктів господарювання на ринку без об’єктивно виправданих на те причин;
• створення перешкод доступу на ринок (виходу з ринку) чи усунення з ринку продавців, покупців, інших суб’єктів господарювання.

Таким чином, підставою для звернення із скаргою до органів АМКУ щодо конкретного аукціону, а саме щодо продажу спеціального дозволу на користування надрами є вчинення порушень, визначених статтями 6 та 13 Закону «Про захист економічної конкуренції».

Спеціальний дозвіл

Спеціальний дозвіл на користування надрами є дозвільним документом, який надається Державною службою геології та надр України та засвідчує право юридичної чи фізичної особи на користування надрами з метою видобування корисних копалин.

У відповідності до частини 1 статті 16 Кодексу України про надра, Спеціальний дозвіл на користування надрами надається за результатами аукціону (електронних торгів), відповідна стаття регламентує порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами. Відповідно, якщо цей порядок порушено, зокрема, через недотримання процедур або дискримінацію учасників, це також може бути підставою для подання скарги до АМКУ.

Порядок проведення аукціону (електронних торгів) з продажу спеціального дозволу на користування надрами встановлюється Постановою КМУ від 23 вересня 2020 року № 993, яка встановлює детальний порядок проведення аукціонів. Порушення цього порядку з боку учасників чи організаторів (наприклад, змови, штучне завищення чи заниження ціни) можуть бути підставою для скарги до АМКУ.

Тобто, порушення під час проведення електронних торгів з продажу спеціального дозволу на користування надрами можуть стосуватися:

• антиконкурентних узгоджених дій між учасниками аукціону;
• зловживання домінуючим становищем на ринку;
• порушення процедур проведення аукціонів, зокрема дискримінація учасників або недотримання умов конкуренції.

Якщо такі порушення мають місце, можна подавати скаргу до АМКУ на підставі зазначених нормативно-правових актів.

Стаття 37 Закону України “Про захист економічної конкуренції” зазначає, що у разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у тому числі наслідків такого порушення, органи Антимонопольного комітету України приймають розпорядження про початок розгляду справи.

Органи Комітету розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за підставами, визначеної статтею 36 Закону України “Про захист економічної конкуренції”.

У відповідь на Запит ЕПЛ, Антимонопольний комітет України проінформував, що Комітетом розглядається справа № 145-26.13/1-24 за ознаками вчинення ТОВ “МЕТКОН ПЛЮС” і ТОВ “РОЖНЯТІВ ТОРФ” порушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 6, пунктом 1 статті 50 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів електронного аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами – родовище “Під Бором”, яке розташоване в межах Калуського району Івано-Франківської області, проведеного Державною службою геології та надр України.

Деталі справи

5 вересня 2023 року Держгеонадра в електронній системі АТ «Прозорро.Продажі» розігрувала родовище «Під Бором». За результатами торгів перемогла ставка ТОВ «МЕТКОН ПЛЮС» – 60 млн грн. Однак компанію дискваліфікували, і право викупити лот отримало ТОВ «РОЖНЯТІВ ТОРФ» за 35,2 млн грн. У торгах брали участь 8 компаній. Аукціон відбувся, хоча ПрАТ «Івано-Франківськторф» (колишній власник спецдозволу на родовище «Під Бором») просило Голову Держгеонадр Романа Опімаха зняти спірне родовище з торгів. Згодом, три учасники аукціону (ТОВ «Планета комфорт», ТОВ «Свята вечеря» і ТОВ «Зелена неділя») звернулися до Комітету стосовно можливих антиконкурентних узгоджених дій і спотворення результатів аукціону компаніями ТОВ «МЕТКОН ПЛЮС» і ТОВ «РОЖНЯТІВ ТОРФ» (Докладніше про це – тут).

Після аналізу наявних матеріалів, Антимонопольний комітет України виявив ознаки антиконкурентних узгоджених дій між ТОВ «МЕТКОН ПЛЮС» і ТОВ «РОЖНЯТІВ ТОРФ». У зв’язку з цим було розпочато розгляд справи № 145-26.13/1-24 щодо порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Зазначені компанії підозрюються у вчиненні дій, які спрямовані на спотворення результатів електронного аукціону з продажу спеціального дозволу на користування родовищем «Під Бором» в Калуському районі Івано-Франківської області.

Розпорядженням державного уповноваженого Антимонопольного комітету України від 12 січня 2024 року № 03/2-р розпочато розгляд справи № 145-26.13/1-24. Справа стосується вчинення товариством з обмеженою відповідальністю «МЕТКОН ПЛЮС» і товариством з обмеженою відповідальністю «РОЖНЯТІВ ТОРФ» порушення, передбаченого пунктом 4 частини другої статті 6 та пунктом 1 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції». Порушення полягає в антиконкурентних узгоджених діях, спрямованих на спотворення результатів електронного аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами родовища «Під Бором», яке розташоване в межах Калуського району Івано-Франківської області (ідентифікатор закупівлі № SUE001-UA-20230816-78469).

За інформацією управління розслідувань окремих видів антиконкурентних узгоджених дій АМКУ, у квітні 2024 року Антимонопольний комітет здійснював перевірку 44 аукціонів на предмет ймовірної змови учасників на загальну суму понад 200 мільйонів гривень очікуваної вартості. Це аукціони з продажу всіх видів копалин – і вугілля, і вапняку, і піску, і бурштину.

Отже, АМКУ активно відслідковують та перевіряють практично кожний проведений аукціон щодо продажу спецдозволів на користування надрами на предмет дотримання вимог про захист економічної конкуренції.

За результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, у тому числі про (стаття 48 Закону України “Про захист економічної конкуренції”):

• визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
• припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
• зобов’язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління та контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;
• визнання суб’єкта господарювання таким, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку;
• накладення штрафу;
• усунення наслідків порушень законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема усунення чи пом’якшення негативного впливу узгоджених дій, концентрації суб’єктів господарювання на конкуренцію;
• скасування дозволу на узгоджені дії у разі вчинення дій, заборонених згідно із статтею 19 цього Закону.

Серед усіх можливих варіантів рішень, які можуть прийматись АМКУ за результатами розгляду справ щодо порушень під час електронних торгів, на захист довкілля повинні прийматись саме рішення щодо зобов’язання уповноваженого органу скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями, тобто у нашому випадку визнати недійсним спецдозвіл на користування надрами.

Успішні кейси

На сьогодні, у цьому напрямку є успішні кейси: 11.09.2024 Північний апеляційний господарський суд прийняв Постанову про залишення в силі рішення суду першої інстанції від 04.04.2024, яким визнано недійсним дозвіл на користування Зняцівською ділянкою легкоплавкої глини в Закарпатській області, куплений з торгів Держгеонадра із порушенням антимонопольного законодавства.

До цього Антимонопольний комітет виявив в діях учасників аукціону ознаки спотворення конкуренції та розпочав розгляд справи щодо виявлених порушень. У вересні 2023 року Адміністративна колегія Північного міжобласного територіального відділення АМКУ прийняло рішення: про визнання винними учасників торгів в узгоджених діях і наклала штраф по 68 тисяч гривень на кожного. На підставі цього рішення Комітету, Заступник керівника Оболонської окружної прокуратури міста Києва звернувся до Господарського суду м. Києва з позовом про скасування результатів торгів і спецдозволу, який був задоволений судом та залишений без змін судом апеляційної інстанції (текст Постанови).

Таким чином, сфера надрокористування в Україні стикається з численними проблемами, які в тому числі існують через недосконале національне законодавство, зокрема поширеним є явище вчинення антиконкурентних узгоджених дій під час аукціонів. Однією з корупційних схем є змова між учасниками торгів, яка спотворює результати аукціонів. Хоча Держгеонадра визнало проблему і було збільшено гарантійний внесок для участі в аукціонах, але це не вирішило проблему.

Скарги на ознаки антиконкурентних дій

Антимонопольний комітет України (АМКУ) відіграє ключову роль у виявленні та розгляді порушень законодавства про захист економічної конкуренції. Громадськість, підприємства і організації можуть подавати скарги до АМКУ на основі статей 36 і 37 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, якщо є ознаки антиконкурентних дій, таких як змови між учасниками аукціонів з отримання спецдозволу на користування надрами .

Підставою для подання скарг є порушення, передбачені статтями 6 і 13 цього закону, що включають узгоджені дії, які спотворюють результати аукціонів або зловживання домінуючим становищем. Порушення процедур проведення аукціонів, зокрема дискримінація учасників або недотримання умов конкуренції, також є підставою для скарг. Громадськість може стежити за аукціонами через відповідні платформи, як Prozorro.Sale, DOZORRO та подавати скарги до АМКУ.

Отже, органи АМКУ є контролерами з питань дотримання законодавства про захист економічної конкуренції, рішення яких, про притягнення учасників аукціонів до відповідальності можуть бути підставою для визнання недійними результатів аукціону та скасування придбаного недоброчесними особами спеціального дозволу на користування надрами та стати на захист довкілля.