1. Міжнародні зобов’язання
Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (далі – Оргуська Конвенція)
Недоліки чинної процедури оцінки впливу на довкілля та участі громадськості у ній стали підставою для визнання України такою, чиє законодавство не відповідає положенням Оргуської Конвенції (пункт 6(а) Рішення ІІ/5b Наради Сторін Оргуської Конвенції, Алмати, 2005). Станом на сьогодні Україна все ще перебуває у стані невиконання вимог Оргуської Конвенції (пункт 6(а) Рішення V/9m Наради Сторін, Маастрихт, 2014).
До кінця листопада 2015 року Україна має відзвітувати про вжиті заходи (Комітет з дотримання Оргуської Конвенції, що розглядатиме це питання, засідатиме 15-18 грудня 2015 року у Женеві). Законопроект про ОВД враховує вимоги, що містяться у рішеннях Нарад Сторін Оргуської Конвенції, та забезпечує повне виконання зобов’язань за Конвенцією.
Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (далі – Конвенція Еспо)
Недотримання вимог Конвенції Еспо також зафіксовано Нарадою Сторін Конвенції (Рішення IV/2 Наради Сторін, Бухарест, 2008). В основі цього рішення лежить відсутність належної процедури оцінки впливу на довкілля, яка б в т.ч. забезпечувала можливість громадськості брати участь у прийнятті рішень, що можуть мати негативний вплив на довкілля. Частина 2 статті 2 Конвенції Еспо чітко зобов’язує Сторони створити таку процедуру .
Зобов’язання в рамках Енергетичного Співтовариства
Законом України від 15.12.2010 року № 2787-VI ратифіковано Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Згідно зі ст. 2 цього Протоколу для забезпечення узгодженості законодавства України з розділом II Договору про заснування Енергетичного Співтовариства й пов’язаними з ним додатками, передбачено імплементувати Директиву Ради 85/337/ЄЕС про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на довкілля (у чинній редакції це Директива 2011/92/ЄС) до 1 січня 2013 року.
Євроінтеграція
Планом імплементації Директиви 2011/92/ЄС Європейського Парламенту та Ради про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище (кодифікація), що міститься у Додатку XXX до Угоди про асоціацію, передбачене прийняття Закону, що встановлює чіткі вимоги до процедури оцінки впливу на довкілля, у тому числі у випадках транскордонного впливу, та внесення змін до чинного законодавства у червні 2015 року.
2. Проект Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» (2009а)
Законопроект передбачає запровадження в Україні європейської моделі оцінки впливу на довкілля відповідно до вимог Директиви 2011/92/ЄС та забезпечує виконання міжнародних зобов’язань України в рамках Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, Договору про Енергетичне Співтовариство, природоохоронних угод ЄЕК ООН тощо.
У червні 2015 року за результатами перевірки відповідності проекту Закону України про ОВД положенням Директиви 2011/92/ЄС експертами ЄС1 проект визнано хорошим поєднанням положень чинної Директиви 2011/92/ЄС та поправок до неї, внесених Директивою 2014/52/ЄС.
Законопроект передбачає чітку процедуру ОВД:
- ОВД здійснюється лише щодо визначених Законом видів діяльності та об’єктів
- визначено чіткі строки здійснення усіх дій та заходів, на всіх стадіях ОВД
- забезпечено прозорість процедури та публічність рішень, в т.ч. шляхом оприлюднення інформації у публічно доступному Реєстрі з ОВД (в якому також враховано питання децентралізації), запровадження обов’язку органів влади інформувати громадськість та суб’єктів господарювання про дії та рішення в рамках процедури ОВД
- процедуру ОВД інтегровано у чинні дозвільні процедури, зокрема, процедуру надання дозволу на виконання будівельних робіт
- оскільки не всі види діяльності, що підлягають ОВД, передбачають будівництво, ОВД інтегровано у чинні процедури надання дозволів на використання природних ресурсів (рубку лісів на значних площах, видобування корисних копалин тощо).
У законопроекті мінімізовані суб’єктивні та корупціогенні фактори.
В процесі консультацій щодо законопроекту саме на вимогу представників бізнесу перелік видів діяльності та об’єктів, які підлягають ОВД, було включено до основних положень Закону, задля того, щоб відразу чітко визначити яка саме діяльність підлягатиме ОВД та уникнути суб’єктивного вирішення будь-якими державними органами питання необхідності проведення такої оцінки у кожному конкретному випадку. Директива 2011/92/ЄС дозволяє державам самостійно обирати спосіб визначення необхідності здійснення ОВД (так званого «скрінінгу») проектів: індивідуальний скрінінг (по кожному конкретному проекту), автоматичний скрінінг (визначення переліку видів діяльності та об’єктів, які підлягають ОВД, у нормативному акті) або комбінований підхід. Саме зметою мінімізації корупціогенних факторів у законопроекті обрано шлях автоматичного скрінінгу шляхом закріплення переліків видів діяльності та об’єктів, що підлягають ОВД, у статті 3 проекту.
На стадії формування завдання для розробки Звіту з ОВД передбачено добровільне звернення суб’єктів господарювання за умовами щодо обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до Звіту з ОВД. Лише на вимогу суб’єкта господарювання відповідний уповноважений орган зобов’язаний надати такі умови. І лише у цьому разі умови щодо обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до Звіту з ОВД, є обов’язковими для суб’єкта господарювання під час підготовки Звіту. Це повною мірою відповідає вимогам Директиви 2011/92/ЄС та дає суб’єкту господарювання можливість вибору.
Рішення з ОВД, яке приймається уповноваженим органом, є обов’язковим. Це передбачено вимогами Директиви 2011/92/ЄС. Вимоги до Рішення з ОВД та процедура його отримання чітко визначені в законопроекті та мінімізують можливість для корупції та зловживань. Вся документація в процесі розгляду вноситься до публічно доступного Реєстру з ОВД та оприлюднюється у інший спосіб, підлягає обговоренню з громадськістю та про всі дії чи рішення під час її розгляду повідомляється суб’єкт господарювання.
Міфи про законопроект 2009а
1. «Законопроект створює перешкоди для бізнесу»
1.1. Законопроект передбачає скасування Закону України «Про екологічну експертизу» та, відповідно, висновку державної екологічної експертизи, який на даний час залишається у переліку документів дозвільного характеру та вимагається від суб’єктів господарювання, наприклад, при отриманні окремих дозволів.
1.2. Участь громадськості та врахування думки громадськості не перешкоджає бізнесу адже громадськість не «голосує» за діяльність та не має права «вето». Врахування результатів участі громадськості передбачає розгляд наданих громадськістю зауважень і пропозицій, їхнє повне врахування у відповідному документі або обґрунтування (пояснення причин у вигляді таблиці) їх часткового врахування або відхилення. Участь громадськості не може затримати процес розробки та погодження проекту, оскільки законопроектом передбачені чіткі строки та способи участі громадськості, права і обов’язки сторін, способи оскарження рішень та захисту порушених прав.
1.3. В процесі розробки законопроекту проводилися консультації з представниками середнього та великого бізнесу (морські порти, підприємства в сфері енергетики, виробництво харчових продуктів тощо). Зазначені підприємства підтримали запровадження чіткої, зрозумілої та прозорої процедури ОВД. Така процедура сприятиме залученню інвестицій, спрощенню роботи з міжнародними фінансовими інституціями (ЄБРР, Світовий Банк, тощо).
2. «Законопроект створює передумови для корупції»
2.1. Законопроект створює прозорі процедури, доступність всіх документів в мережі Інтернет, мінімізує контакт бізнесу та влади (див. вище).
2.2. Висновок громадської антикорупційної експертизи наголошує: «Законопроект у цілому відповідає вимогам антикорупційного законодавства, але потребує доопрацювання з метою позбавлення окремих корупціогенних факторів» (додається).
2.3. Згідно висновку Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції щодо результатів здійснення антикорупційної експертизи проекту нормативно-правового акта «у проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства (рішення Комітету від 15.09.2015 р., протокол №34)».
Законопроект доопрацьовано з врахуванням окремих застережень, зазначених у вищевказаних висновках.
3. «Діюча процедура ОВНС на основі ДБН достатня та відповідає усім вимогам»
3.1. Процедура ОВНС, що передбачена ДБН А.2.2-1-2003 «Проектування. Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд», затвердженим наказом Держбуду від 15.12.2003 № 214, стосується лише об’єктів будівництва, у той час, як ОВД має здійснюватися й щодо інших видів діяльності та об’єктів.
3.2. Процедура ОВНС, передбачена ДБН А.2.2-1-2003, суперечить Конституції України, оскільки відповідно до статті 92 Конституції «Виключно законами України визначаються: 1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина». ДБН за юридичною природою є нормативними актами технічного характеру, що містять обов’язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури і не можуть регулювати процедури реалізації прав громадян. Відтак процедури участі громадськості у здійсненні ОВД мають регулюватися законом, а не ДБН. Крім того, ДБН А.2.2-1-2003 не було належним чином доведено до відома громадськості, що, безперечно, порушує гарантоване статтею 57 Конституції України право громадян на знання своїх прав та обов’язків.
3.3. Окрім того, ДБН А.2.2-1-2003 встановлює перш за все вимоги до складу і змісту матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище, а не те яким чином ця оцінка має здійснюватися2. Сама процедура ОВНС, передбачена у ДБН А.2.2-1-2003 фрагментарно (адже визначення процедури не є предметом ДБН) та не відповідає вимогам Директиви 2011/92/ЄС, Конвенції Еспо та Оргуської конвенції, зокрема, у частині інформування громадськості та забезпечення доступу до інформації, а також тим, що покладає обов’язок забезпечення громадського обговорення на замовника (суб’єкта господарювання), у той час, коли міжнародні норми чітко покладають цей обов’язок на державні органи.
4. «Скасування Закону України «Про екологічну експертизу» призведе до того, що нормативно-правові акти та плани і програми затверджуватимуться без врахування екологічних вимог»
Саме через те, що механізм реалізації Закону України «Про екологічну експертизу» існував де-факто лише для об’єктів будівництва (ДБН А.2.2-1-2003) та для пестицидів та агрохімікатів, на практиці екологічна експертиза планів та програм не здійснювалася. На виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС розроблено та зареєстровано проект Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», який покликано якісно врегулювати зазначені відносини.
1 Перевірка здійснювалась на прохання Мінприроди та Секретаріату Конвенції Еспо.
2 За необхідності не виключається можливість, що після прийняття законопроекту, ДБН А.2.2-1-2003 можуть бути і надалі використані в сфері будівництва для визначення технічних вимог до документації з ОВД (зокрема, Звіту з ОВД) , за умови внесення зміни з урахуванням положень нового Закону про ОВД.
