Прийняття Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підтримки розвитку вітчизняних галузей надрокористування” та євроінтеграція
Верховна Рада України 1 грудня 2022 року прийняла Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підтримки розвитку вітчизняних галузей надрокористування” (далі – Закон). Президент України 24 грудня 2022 року повернув цей Закон з підписом. Відповідно до прикінцевих та перехідних положень, він набирає чинності 28 березня 2023 року, окрім деяких норм, щодо завдань Кабінету Міністрів України, зумовлених його прийняттям (набрали чинності 29 грудня 2022 року) та приписів, що стосуються економічного паспорта.
У підсумках діяльності за 2022 рік Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (надалі – Міндовкілля) звітує про зростання відсотку виконання євроінтеграційних зобовʼязань. Одним із факторів, що на думку Міндовкілля, вказують на прогрес у виконанні Україною своїх зобовʼязань є прийняття Закону. Втім, звернувшись до його положень бачимо, що останній важко назвати євроінтеграційним чи таким, що відповідає європейським стандартам.
Дійсно, у публічному просторі можна зустріти дуже багато інформації про позитивні зміни у сфері надрокористування, впроваджувані Законом. Мова, як правило, ведеться про створення та функціонування інтерактивної карти корисних копалин України, права власника спеціального дозволу (крім державних підприємств) відчужувати права, надані йому спецдозволом, встановлення початкової ціни продажу на електронному аукціоні дозволів на ділянки надр, де відсутні затверджені у встановленому порядку запаси корисних копалин та де такі запаси затверджені, тощо. Втім, автори схвальних публікацій упускають ряд важливих і, на жаль, проблемних аспектів.
Позбавлення повноважень органів місцевого самоврядування
Текст Закону містить положення, яким виключається з Кодексу України «Про надра» пункт 1 статті 91. Відповідно до виключеного пункту, місцеві ради наділялись повноваженнями надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення. Виключено і положення статті 10 Кодексу України «Про надра» присвячені компетенції сільських, селищних, міських і районних рад, і рад об’єднаних територіальних громад у сфері регулювання гірничих відносин із погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.
Таким чином, прийнятим Законом органи місцевого самоврядування повністю позбавляються повноважень надавати надра в користування для розробки корисних родовищ. Зрозуміло, що це зменшить ступінь контролю за розробкою корисних копалин. Як видається, місцеві громади у демократичній державі повинні мати певний вплив і контроль за тим, що відбувається на території відповідної місцевої громади. Більше того, мова йде саме про корисні копалини місцевого значення.
З точки зору державної політики та євроінтеграційних процесів, одним із ключових напрямків діяльності нашої держави є децентралізація. Втім, прийняті положення обертають сферу надрокористування у діаметрально протилежному напрямку, що повністю суперечить засадам реформи децентралізації.
Строки
Відповідно до прийнятих змін, надра надаватимуться виключно у строкове платне користування. Що видається позитивним фактором. Залежно від цілей надрокористування, новий Закон диференціює можливу тривалість дії спеціального дозволу від 3 до 20 років (на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промислову розробку родовищ), на видобування корисних копалин, на будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії, експлуатацію підземних споруд, пов’язану із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт) та від 3 до 50 років (на створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення(крім нафтогазоносних надр)).
Першочергова редакція Закону пропонувала поділ цих строків на короткостроковий (до 20 років) та довгостроковий (до 50 років). Очевидно, що проміжок часу користування чим-небуть, а особливо надрами, тривалістю 20 років навряд можна назвати коротким, тому авторам Закону довелось відмовитись від такого підходу.
І хоча впроваджені зміни не видаються настільки некоректними, як їхній попередній варіант, втім, насторожує обʼємність обсягу дискреції уповноважених органів та осіб в частині визначення строку користування надрами в межах цілей, визначених законом. При цьому, чітких критеріїв, якими такі органи мали б керуватись при встановлені конкретного строку, закон не містить.
Відсутність необхідності здійснення оцінки впливу на довкілля у випадку зміни користувача
Відповідно до статті 161, що вноситься у текст Кодексу України «Про надра», відповідні права та обов’язки, зокрема щодо провадження планованої діяльності на підставі наявного за діючим спеціальним дозволом на користування надрами висновку з оцінки впливу на довкілля та (або) рішення про провадження планованої діяльності, у повному обсязі переходять до набувача прав на користування надрами за відповідним спеціальним дозволом на користування надрами з дати внесення змін до нього у встановленому цим Кодексом порядку з одночасним внесенням відповідної інформації до Державного реєстру спеціальних дозволів на користування надрами.
Втім, дане положення зовсім ігнорує той факт, що набувач прав на користування надрами може мати зовсім інші технічні можливості у своїй діяльності, використовувати інші підходи, що не матимуть такий же вплив на довкілля, що й діяльність відчужувача такого права. У звʼязку із цим, наявний за діючим спеціальним дозволом на користування надрами висновок з оцінки впливу на довкілля не завжди відповідатиме реальним обставинам, що матимуть місце у випадку зміни користувача. Впровадження таких змін може зумовити ряд маніпуляцій та шляхів ухилення від виконання вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», що є неприйнятним з точки зору євроінтеграції України.
Корупційні ризики
Стосовно даного Закону наявний Висновок щодо відповідності проєкту вимогам антикорупційного законодавства Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики від 26.01.2021 року.
У даному висновку вказано, що в окремому положенні законопроєкту міститься корупціогенний фактор. Зокрема, у статтях 16, 16-1 Кодексу України “Про надра”, що регулюють порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, всупереч вимог статті 4 Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, не міститься переліку та вимог до документів, які суб’єкту господарювання необхідно подати для одержання спеціальних дозволів на користування надрами за результатами аукціону та без проведення аукціону (окрім переліку документів, які подають фізичні особи для отримання вказаного дозволу без проведення аукціону), що є корупціогенним фактором.
Дане зауваження Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики не враховано та корупціогенний фактор не усунуто.
Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики висловив свої зауваження до частини 11 статті 5 Кодексу України “Про надра” (у редакції проєкту) та рекомендував передбачити конкурсні процедури відбору керівника технічного адміністратора Інтерактивної карти корисних копалин України та інших державних реєстрів на рівні закону.
Дане зауваження також не було взято до уваги і прийнятий текст Закону досі містить зазначену площину для зловживань.
На скільки відомо із тексту Висновку щодо відповідності проєкту вимогам антикорупційного законодавства Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики від 26.01.2021 року – зауваження про наявність корупціогенних факторів у даному Законі подавались і Національним агентством з питань запобігання корупції під час проведення антикорупційної експертизи.
Не відповідність положень Закону європейським стандартам
До даного Закону наявний Висновок Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України з Європейським Союзом від 31.03.2021 року. Даним висновком серед було констатовано невідповідність деяких положень Закону Директиві 94/22/ЄС, статтею 5 якої передбачено, що компетентні органи можуть також враховувати при оцінці заяв будь-яку неефективність та відповідальність, що виявляється заявниками в операціях згідно з попередніми дозволами.
Вказаний недолік не було виправлено на момент прийняття Закону.
Висновки. Звертаючись до положень Угоди «Про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» бачимо, що положення цього Закону абсолютно не відповідають, а в деяких випадках і прямо суперечать європейським стандартам, зобовʼязанням України у сферах антикорупційної діяльності, захисту довкілля, децентралізації, правової визначеності та якості законодавства. А отже, прийнятий Закон не може вважатись таким, що наближає Україну до членства у Європейському Союзі чи принаймні сприяє усталенню в Україні високого рівня якості нормативно-правового регулювання, що має місце у європейських державах.
