Мережа Natura 2000, є однією з наймасштабніших природоохоронних ініціатив у світі зі збереження біорізноманіття та підтриманні природних оселищ у стабільному стані. Для Польщі як країни з багатою природною спадщиною впровадження Natura 2000 стало обов’язковим кроком, передбаченим зобов’язаннями, взятими на себе під час підписання Угоди про вступ до Європейського Союзу у 2004 році.
Як новий член ЄС, Польща мала адаптувати своє природоохоронне законодавство до європейських стандартів, зокрема до вимог Директиви про оселища (92/43/ЄЕС) та Директиви про збереження диких птахів (79/409/ЄЕС, тепер 2009/147/EC), які є основою мережі Natura 2000.
Процес впровадження Natura 2000 передбачав:
розробку і ухвалення нового законодавства та внесення змін у вже діючих на той час нормативно-правових актів;
створення зон особливої охорони птахів (SPA) та зон охорони оселищ (SAC);
розробку процедури оцінки впливу на довкілля;
запровадження механізмів екологічної компенсації;
реорганізацію системи управління охоронними територіями.
Виконання цих завдань виявилось значним викликом для Польщі, супроводжувалось суспільним супротивом і судовими спорами, проте також відкрило можливості для вдосконалення системи охорони довкілля.
Передумови впровадження Natura 2000
Важливою передумовою у впровадженні Natura 2000 та формуванні нової природоохоронної політики Польщі була ратифікація Польщею Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (надалі – Бернської конвенції) у далекому 1996 році. Положення конвенції стали основою для проєктування і створення Смарагдової мережі, покликаної забезпечити збереження територій, які становлять особливий природоохоронний інтерес. Виконуючи вимоги Бернської конвенції, Польща працювала над ідентифікацією природних оселищ та видів, які відповідають конвенції та створенням переліку територій, які могли б увійти до Смарагдової мережі. І хоч Смарагдова мережа офіційно так і не була впроваджена в Польщі (вступ в ЄС розставив пріоритети та крапки над «і») напрацьовані дані та досвід стали значним підґрунтям для підготовки і впровадження Natura 2000. Польські природоохоронні установи вже мали значну базу даних з ключовими територіями, науково обґрунтовані рекомендації щодо збереження природних оселищ, досвід співпраці з міжнародними природоохоронними організаціями.
Особливості адаптації законодавства
Наступним важливим кроком стала гармонізація національного законодавства Польщі із законодавством ЄС та вимогами Natura 2000. Цей процес включав як розробку і ухвалення нових законів, так і адаптацію вже діючих на той час нормативно-правових актів.
Ключовим для впровадження Natura 2000 став Закон “Про охорону природи” (Ustawa o ochronie przyrody) ухвалений 16 квітня 2004 року, що замінив собою попередню редакцію закону від 1991 року). Він закріпив, у національному законодавстві Польщі визначення територій Natura 2000. Окрім цього було:
передбачено процес ідентифікації та затвердження зон особливої охорони птахів (SPA) та зон охорони оселищ (SAC), які відповідають критеріям Директив ЄС.
запроваджено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля. Усі заплановані проєкти, які могли мати негативний плив на охоронювані зони Natura 2000, мали пройти обов’язкову оцінку впливу на території Natura 2000 для визначення можливих ризиків (в першу чергу до переліків видів діяльності, що могла заподіяти шкоду, і вимагала попередньої оцінки була будівельна діяльність).
встановлено механізми екологічної компенсації. У разі неможливості уникнення негативного впливу на охоронні території суб’єкти господарювання зобов’язані здійснювати компенсаційні заходи. Останні можуть включати відновлення екосистем або створення нових природоохоронних територій.
закріплено обов’язок розробки менеджмент-планів для кожної території Natura 2000. Передбачено, що такі менеджмент-плани повинні містити заходи для збереження видів і оселищ, встановлювати обмеження для здійснення певної діяльності.
передбачено обов’язок здійснення моніторингу та контролю за станом територій Natura 2000 та звітність перед Європейською комісією про досягнуті результати.
визначено інституційні повноваження. Так, законом передбачено, що органом відповідальним за координацію і впровадження Natura 2000 є Генеральна дирекція охорони довкілля.
Окрім цього було внесено зміни у ряд діючих підзаконних нормативно-правових актів. Зокрема вони стосувались землекористування і планування територій (передбачено необхідність врахування цілей Natura 2000 під час розробки місцевих і регіональних планів землекористування), сільського господарства та лісництва (встановлено правила, які обмежують використання пестицидів, добрив, заборонено обробку та інтенсивне господарювання на окремих ділянках територій Natura 2000). Було змінено правила проведення консультацій із громадськістю. Місцеві жителі, громадські екологічні організації, інші юридичні та фізичні особи, що мають інтерес у здійснення тієї чи іншої діяльності отримали можливість брати активну участь у процесі визначення та управління охоронними територіями.
Складнощі Польщі у впровадженні Natura 2000
Реалізуючи законодавчі нововведення на практиці Польща зіштовхнулась із значними викликами, політичними та адміністративними перешкодами. В першу чергу йдеться про відсутність достатнього фінансування. Державний бюджет Польщі далеко не завжди покривав витрати, необхідні для проведення екологічної оцінки, формування об’єктів мережі та виплати компенсацій.
У свою чергу, нестача фінансування зумовила додаткові труднощі у зборі даних. Визначення територій, які відповідали критеріям Natura 2000, вимагало проведення комплексних екологічних, часто дороговартісних, досліджень. До того ж через відсутність точних даних щодо відповідності території вимогам Natura 2000 на початковому етапі процес формування об’єктів затягувався.
Не сприяло успішному впровадженню мережі слабка координація цього процесу і відсутність належної взаємодії між органами влади. Повноваження центральних та регіональних (місцевих) органів влади дублювались, що призводило до конфлікту через розподіл повноважень. Все це супроводжувалось і значним суспільним супротивом, що знайшов свій прояв у численних мітингах та страйках фермерів. Останні вважали, що запроваджені обмеження на використання хімічних речовин призведе до зниження врожайності сільськогосподарських культур, продукції і, як наслідок, вплине на рівень доходу фермерських господарств. Власники земельних ділянок подавали позови проти рішень щодо включення їхньої території до мережі Natura 2000, вимагаючи перегляду меж або виключення з мережі певних ділянок.
Непоодинокими були і судові процеси з представниками бізнесу. Розроблені і профінансовані бізнесом інфраструктурні проєкти, такі як будівництво доріг, вітрових електростанцій чи промислових об’єктів, часто суперечили, не узгоджувались з вимогами Natura 2000. До того ж на Польщу чинився значний міжнародний тиск. Польща перебувала під постійним моніторингом Європейської комісії, яка вимагала своєчасного і якісного виконання зобов’язань щодо збереження територій Natura 2000. Недотримання цих зобов’язань мало наслідком застосування штрафних санкція та появу позовів з боку Європейської комісії (ЄК) через невиконання зобов’язань перед ЄС.
Позови, пред’явлені Європейською комісією за невиконання Польщею євроінтеграційних зобов’язань
Однією з найбільш гучних стала судова справа C‑432/21 (Рішення Суду ЄС від 2 березня 2023 року) за позовом ЄК щодо невиконання Польщею своїх зобов’язань, за Пташиною, Оселищною Директивами та Оргуською конвенцією. Вказані Єврокомісією порушення стосувались зобов’язань зі збереження природних середовищ існування, дикої фауни та флори, збереження диких птахів, управління лісами на основі належної практики, планів управління лісами, доступу до правосуддя в частині права екологічних організацій подавати позов.
ЄК звинуватила Польщу в тому, що національне законодавство дозволяло управління лісами без належного врахування природоохоронних вимог, передбачених Оселищною та Пташиною директивами. Крім того, екологічним організаціям було обмежено право ініціювати судові справи щодо планів управління лісами, які могли мати значний вплив на території Natura 2000, що порушувало статтю 6(3) Оселищної директиви та статтю 9(2) Оргуською конвенції.
Рішення Суду ЄС: Суд постановив, що Польща не виконала своїх зобов’язань за зазначеними директивами, оскільки національне законодавство не забезпечувало належного захисту територій Natura 2000 та обмежувало права екологічних організацій на судовий захист. (наше посилання)
Резонансною стала справа C-441/17 щодо вирубки лісу в Біловезькій пущі (2018 рік). ЄК подала позов проти Польщі через масштабну вирубку лісу в Біловезькій пущі, яка є частиною мережі Natura 2000. На думку ЄК, ці дії загрожували знищенням охоронюваних територій та порушували природоохоронні директиви ЄС. Суд постановив, що Польща порушила зобов’язання щодо охорони довкілля та зобов’язав негайно припинити вирубку. Невиконання цього рішення призвело до накладення штрафних санкцій – 100 тисяч євро за кожен день порушення цього рішення. Однак Польща виконала зобов’язання після остаточного рішення у квітні 2018 року, яке підтвердило незаконність вирубки. Завдяки цьому штрафи фактично не були стягнуті.
Іншим прикладом є справа C-301/05, у якій Суд Європейського Союзу постановив, що Польща не виконала свої зобов’язання щодо ідентифікації та охорони природних оселищ і видів, які потребують захисту відповідно до директив ЄС. Це рішення підкреслило важливість своєчасного визначення та повідомлення територій, що підлягають охороні в рамках Natura 2000.
Вищезгадані судові справи підкреслюють важливість дотримання природоохоронного законодавства ЄС та забезпечення ефективного захисту територій, включених до мережі Natura 2000.
Інституційні зміни та заходи спрямовані на подолання викликів пов’язаних з впровадженням Natura 2000
Впровадження мережі Natura 2000 та незадовільний стан природоохоронної справи загалом вимагали суттєвої реорганізації органів державного управління. Зважаючи на це було створено новий орган відповідальний за координацію роботи в межах Natura 2000 – Генеральну дирекцію охорони довкілля (надалі – GDOŚ), покликану забезпечити ефективну взаємодію між різними рівнями влади.
GDOŚ займалася розробкою та затвердженням менеджмент-планів для зон Natura 2000, моніторингом їхнього стану та звітуванням перед Європейською комісією, перевіркою ОВД для територій Natura 2000 для проєктів, які можуть вплинути на території Natura 2000, видачою рішень щодо дозволів на діяльність у межах Natura 2000, координувала роботу по збору даних щодо стану територій мережі. Також, GDOŚ виконувала функції управління та конторою за фінансовою підтримкою впровадження Natura 2000, забезпечувала контроль за використанням коштів, отриманих у рамках програм ЄС (LIFE+, EAFRD тощо) для підтримки Natura 2000, та цільове спрямування ресурсів на збереження та відновлення природних оселищ і видів.
Для управління територіями на місцевому рівні були створені Регіональні підрозділи дирекції (lRGDOŚ) До повноважень підрозділів входило надання консультацій громадам і бізнесу та здійснення контролю за дотриманням правил Natura 2000.
Інтеграція та взаємодія з іншими органами влади – екологічними, земельними та сільськогосподарськими відомствами, міністерством клімату та довкілля значною мірою забезпечувалась через створення робочих спеціальних робочих груп для узгодження рішень.
Кожна територія Natura 2000 отримала менеджмент-план, що чітко визначав дозволені види діяльності, обмеження та заходи для збереження біорізноманіття. До прикладу, у регіоні Бєщадських гір створили спеціальну програму співпраці між органами влади та місцевими жителями для спільного управління територіями. Вказані інституційні зміни, в свою чергу, сприяли підвищенню рівня довіри до органів влади на державному та місцевому рівнях, призвели до зростання залученості та ролі громадських екологічних, природозахисних організацій у впровадженні Natura 2000.
Для зниження рівня суспільного супротиву Польща проводила широкомасштабні інформаційні кампанії, спрямовані на місцеві громади, впровадила проведення публічних консультацій. Органи влади на усіх рівнях організовували зустрічі з громадами, пояснюючи переваги Natura 2000, зокрема доступ до фінансування через європейські програми, збереження екосистем і довгострокову користь для регіону.
Також було впроваджено навчання для фермерів та лісівників про правила господарювання на територіях Natura 2000, зокрема про агроекологічні програми, які дозволяли отримувати компенсацію за дотримання обмежень. Для подолання фінансових викликів Польща активно залучала кошти Європейського Союзу.
Розв’язання протиріч із бізнесом вирішувалось шляхом розробки альтернативних шляхів господарювання і удосконалення механізмів екологічної компенсації. Наприклад, під час будівництва швидкісної дороги A1 було створено альтернативні маршрути для міграції диких тварин і зони компенсаційного відновлення оселищ.
Було налагоджено регулярний збір даних про стан видів і оселищ із використанням сучасних технологій, таких як ГІС . Результати моніторингу надавалися не лише до Європейської комісії, але й публікувалися для громадськості, що підвищувало прозорість і довіру до політики Natura 2000.
Такий комплексний підхід (поєднання інформаційних кампаній, фінансової підтримки, розробки планів управління, а також прозорості та співпраці з місцевими громадами) дозволив Польщі подолати значні виклики впровадження Natura 2000. Цей досвід демонструє важливість всебічного врахування соціальних, політичних, адміністративних проблем, що виникають під час реалізації масштабних природоохоронних проєктів.
Сучасний стан та підсумки досягнень Польщі до річниці впровадження Natura 2000
Цьогоріч минуло 20 років з моменту офіційного впровадження Natura 2000 у Польщі. На сьогодні мережа Natura 2000 охоплює понад 20 % території Польщі. До мережі включено більше ніж 1400 зон, які поділяються на зони особливої охорони птахів та охорони оселищ. Польща регулярно оновлює дані про території Natura 2000, проводячи екологічний моніторинг та звітування перед Європейською комісією.
Попри усі вищезгадані виклики Польщі вдалось запровадити ефективну модель створення та управління природоохоронними територіями. Генеральна дирекція охорони довкілля продовжує виконувати ці функції, адаптуючи їх до сучасних викликів, таких як зміна клімату, вплив урбанізації та необхідність забезпечення сталого розвитку. Її роль залишається ключовою для збереження біорізноманіття в Польщі та виконання зобов’язань перед ЄС
Завдяки впровадженню Natura 2000 збережено численні види флори та фауни, зокрема види, що перебували під загрозою зникнення.
Ключові уроки, що можуть бути враховані в Україні
Польський досвід впровадження мережі Natura 2000 може стати важливим орієнтиром для України. Серед ключових досягнень Польщі варто виокремити ефективне залучення громадськості через інформаційні кампанії та консультації. Велике значення також мали міжнародні гранти та програми фінансування, такі як LIFE і EAFRD, які забезпечили підтримку природоохоронних заходів та компенсаційних механізмів для землевласників.
Крім того, успішна гармонізація законодавства з європейськими природоохоронними директивами, розробка менеджмент-планів для територій та створення ефективної інституційної структури управління стали запорукою результативної інтеграції Natura 2000. Регулярний моніторинг, публічне звітування та співпраця між різними відомствами дозволили Польщі поєднати збереження біорізноманіття з економічним розвитком, що є цінним уроком для України.
Водночас кількість судових процесів, ініційованих на національному рівні та рівні ЄК, свідчить про важливість своєчасного виконання зобов’язань. Раннє визначення та повідомлення територій, що підлягають охороні, дозволило уникнути додаткових конфліктів і штрафів, тоді як недотримання строків у деяких випадках призвело до тривалих юридичних суперечок. Україна може врахувати цей урок, забезпечуючи чітке дотримання графіку впровадження природоохоронних заходів.
Список використаних джерел:
- Council Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31992L0043
- Directive 2009/147/EC on the conservation of wild birds
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009L0147
- Ustawa o ochronie przyrody https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20040920880
- Judgment of the Court of Justice of the European Union
C-432/21 – https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=267711&doclang=EN
C-441/17 – CURIA – Documents
C-301/05 – https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=65487&doclang=EN
- Рішення Суду Європейського Союзу від 2 березня 2023 року за позовом Європейської комісії проти Республіки Польща: основні положенняhttps://epl.org.ua/environment/rishennya–sudu–yevropejskogo–soyuzu–vid-2-bereznya-2023-roku–za–pozovom–yevropejskoyi–komisiyi–proty–respubliky–polshha–osnovni–polozhennya/
- Ustawa o ochronie przyrody https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20040920880
- Програма LIFE – підтримка природоохоронних проєктів LIFE programme | EASME
- Програма EAFRD – Європейський сільськогосподарський фонд розвитку сільських територій.
Rural development – European Commission - Zmiany w sieci Natura 2000 https://www.gov.pl/web/gdos/zmiany-w-sieci-natura-2000
