У постанові від 01 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув спір за позовом ОСОБА_1 до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області, за участю третьої особи ОСОБА_2, про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365. Цим розпорядженням було затверджено детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області. Позивач обґрунтовував свої вимоги тим, що затверджений детальний план порушує його право на безпечне довкілля, оскільки будівництво автомийки та станції технічного обслуговування на суміжній території може спричинити негативний вплив на довкілля. Крім того, у позові зазначалося про істотні порушення під час розроблення та затвердження детального плану території, зокрема відсутність стратегічної екологічної оцінки, використання недіючих державних будівельних норм. У цій справі Верховний Суд досліджував не лише питання дотримання вимог містобудівного законодавства, а й правову природу спірного розпорядження, а також правильність застосування судами попередніх інстанцій процесуальних норм під час розгляду спору.
Деталі:
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні справу № 520/16518/2020. Спір виник за позовом ОСОБА_1 до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області, за участю третьої особи ОСОБА_2, про визнання незаконним та скасування розпорядження. Касаційну скаргу подав ОСОБА_2 на рішення судів першої та апеляційної інстанцій (https://reyestr.court.gov.ua/Review/106017551).
Справа розглядалася за позовом ОСОБА_1 до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області, за участю третьої особи ОСОБА_2, про визнання незаконним та скасування розпорядження.
Касаційне провадження було відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року.
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Дергачівської РДА, у якому, з урахуванням змісту ухвали від 8 лютого 2021 року, просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким було затверджено детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.
Позовні вимоги були обґрунтовані тим, що позивач постійно проживає разом із сім’єю у будинку за адресою АДРЕСА_1 та є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради. Він зазначав, що будівництво автомобільних мийок порушує права мешканців сусідніх земельних ділянок, оскільки ця частина смт Мала Данилівка не має централізованого водопостачання та водовідведення. На думку позивача, у разі побудови автомийки токсичні речовини, зокрема вода з агресивними мийними засобами, мастилом, бензином, бітумом та іншими токсичними речовинами, скидатимуться у водоносний шар ґрунту. Також позивач вказував, що проєкт детального плану території складено з грубими порушеннями вимог законодавства, а саме відсутня стратегічна екологічна оцінка, а сам детальний план розроблено відповідно до недіючих державних будівельних норм.
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 23 червня 2021 року позов задовольнив. Це рішення було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спірне рішення відповідача прийнято не в межах та не у спосіб, встановлений чинним законодавством, зокрема без проведення стратегічної екологічної оцінка оцінки, з використанням недіючих державних будівельних норм. Крім того, за висновком цих судів, оскаржуване розпорядження порушує права позивача як члена територіальної громади на безпечне довкілля.
Не погодившись із цими рішеннями, ОСОБА_2 подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. У касаційній скарзі він зазначав, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили правову природу спірного розпорядження, унаслідок чого розглянули справу без урахування особливостей, визначених статтями 264–265 Кодексу адміністративного судочинства України для розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів. Також скаржник вважав, що суди неправильно застосували положення статті 1 та частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду щодо того, що детальний план території є нормативно-правовим актом. Окремо скаржник стверджував, що суди не перевірили, у чому саме полягає порушення прав позивача.
Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно дійшли висновку, що спірне розпорядження є актом індивідуальної дії. У зв’язку з цим просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін. Касаційну скаргу було подано до суду 5 січня 2022 року. Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/16518/2020, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву. Письмових клопотань до суду касаційної інстанції учасники справи не заявляли.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що ОСОБА_1 є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради та постійно проживає разом із сім’єю за адресою АДРЕСА_1. Власником суміжних земельних ділянок за цією адресою є ОСОБА_2. На момент виникнення спірних правовідносин за вказаною адресою були розташовані земельні ділянки площею 0,1200 га для ведення індивідуального садівництва, кадастровий номер 6322055900:00:003:1661, площею 0,1500 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, кадастровий номер 6322055900:00:003:1898, а також площею 0,1477 га для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер 6322055900:00:003:1898.
15 червня 2018 року головою Дергачівської РДА було прийнято розпорядження № 293 «Про розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83)». Цим розпорядженням було передбачено, що Дергачівська РДА виступає замовником розроблення детального плану території, ОСОБА_2 визначено відповідальним за фінансування його розроблення, сторони мають укласти трьохсторонній договір, а також передбачено визначення ліцензованої організації-розробника та надання вихідних даних для розроблення документації.
На підставі цього розпорядження ПП «Перспектива-ДІ» було розроблено детальний план території. У ньому передбачався намір розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів на земельній ділянці для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер 6322055900:00:003:1898, площею 0,1477 га, за умови зміни її цільового призначення для розміщення об’єктів транспортної інфраструктури. На території підприємства передбачалося розміщення двох постів для миття легкових автомобілів, поста технічного огляду та технічного ремонту, поста технічного ремонту для виконання шиномонтажних і вулканізаційних робіт, а також побутових приміщень і комунальної зони. Надалі розпорядженням голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365 цей детальний план території було затверджено.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та доводам касаційної скарги, Верховний Суд зазначив, що відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Також Суд звернув увагу на вимоги статті 242 КАС України, згідно з якими судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, а також відповідати завданню адміністративного судочинства.
Верховний Суд дійшов висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду та постанова Другого апеляційного адміністративного суду цим вимогам відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими.
Суд зазначив, що одним із головних питань у цій справі є визначення правової природи спірного розпорядження. Верховний Суд проаналізував норми Конституції України, Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», положення КАС України, а також правові позиції Конституційного Суду України, Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду.
За результатами цього аналізу Верховний Суд дійшов висновку, що розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено детальний план території, має ознаки нормативно-правового акта. Суд зазначив, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, розрахований на широке коло осіб та застосовується неодноразово. Відповідно, такий акт не може розглядатися як індивідуальний.
У зв’язку з цим Верховний Суд встановив, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу про оскарження цього акта, не дотрималися спеціального порядку, визначеного статтями 264 та 265 КАС України для справ щодо оскарження нормативно-правових актів. Зокрема, вони не зобов’язали відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, не забезпечили належного повідомлення всіх заінтересованих осіб та не виконали інших вимог, передбачених цими нормами. Верховний Суд наголосив, що недотримання такого спеціального порядку розгляду спору є істотним порушенням процесуального права і безумовною підставою для розгляду справи спочатку, оскільки це порушення впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб, на яких поширюється дія відповідного акта.
Разом із тим Верховний Суд окремо розглянув доводи скаржника щодо відсутності порушення прав позивача. Суд зазначив, що відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають не лише особи, щодо яких його вже застосовано, а й особи, які є суб’єктами правовідносин, у яких цей акт буде застосовано. Верховний Суд погодився з висновками попередніх судів про наявність у позивача екологічного інтересу у цій справі. Було встановлено, що ОСОБА_1 є мешканцем Малоданилівської селищної громади, проживає поруч із земельною ділянкою, щодо якої розроблено детальний план, а будівництво на цій території може вплинути на його право на безпечне довкілля.
Суд послався на статтю 50 Конституції України, яка гарантує кожному право на безпечне для життя і здоров’я довкілля, а також на положення Оргуської конвенції, яка забезпечує громадськості доступ до правосуддя у справах, що стосуються довкілля. Верховний Суд врахував практику Європейського суду з прав людини у справах, пов’язаних з екологічними правами та впливом на приватне і сімейне життя.
У результаті Верховний Суд дійшов висновку, що позивач має право на звернення до адміністративного суду з таким позовом, оскільки спірний нормативно-правовий акт впливає на його екологічні права та інтереси, а законність цього акта підлягає перевірці саме адміністративними судами. З огляду на те, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили правову природу спірного розпорядження та не застосували належну процесуальну процедуру, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги ОСОБА_2, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Отож, за результатами касаційного розгляду Верховний Суд дійшов висновку, що розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено детальний план території, має ознаки нормативно-правового акта, оскільки містить приписи нормативного характеру, розрахований на широке коло осіб та підлягає неодноразовому застосуванню. У зв’язку з цим суд зазначив, що справа мала розглядатися за спеціальними правилами, передбаченими статтями 264–265 Кодексу адміністративного судочинства України для оскарження нормативно-правових актів. Оскільки Харківський окружний адміністративний суд та Другий апеляційний адміністративний суд не дотрималися цього порядку, Верховний Суд визнав таке порушення істотним. Водночас Суд підтвердив наявність у позивача права на звернення до суду, оскільки спірний акт стосується його екологічних прав та інтересів, пов’язаних із правом на безпечне довкілля.
