Рішення Суду Європейського Союзу від 2 березня 2023 року за позовом Європейської комісії проти Республіки Польща1: основні положення
2 березня 2023 року Суд Європейського Союзу (далі – Суд ЄС) виніс рішення у справі C‑432/21 за позовом Європейської комісії (далі – Єврокомісія) проти Республіки Польщі (далі – Польща). У даній справі розглядались питання невиконання Польщею своїх зобов’язань, як держави-члена Європейського Союзу, за Директивою 92/43/ЄС (далі – Оселищна директива), Директивою 2009/147/ЄC (далі – Пташина директива) та Оргуською конвенцією. Вказані Єврокомісією порушення стосувались зобовʼязань зі збереження природних середовищ існування, дикої фауни та флори, збереження диких птахів, управління лісами на основі належної практики, планів управління лісами, доступу до правосуддя в частині права екологічних організацій подавати позов.
20 грудня 2011 року Комісія запустила процедуру EU Pilot і запросила роз’яснення від польських органів влади щодо звільнення, відповідно до польського законодавства, лісогосподарських операцій від зобов’язань згідно з Оселищною та Пташиною директивами. У світлі отриманих розʼяснень Комісія вирішила закрити процедуру EU Pilot.
Беручи до уваги інформацію та скарги, подані їй згодом, Комісія повважала, що Польщею було порушено право ЄС. Крім того, було зазначено, що польське законодавство не гарантує природоохоронним організаціям можливість оскаржувати плани управління лісами через адміністративні та судові канали, таким чином не дотримуючись зобов’язань щодо забезпечення судового захисту прав, наданих таким організаціям нормами міжнародного права.
У 2018 році Комісія надіслала лист з офіційним повідомленням до Республіки Польща, в якому стверджувала, що шляхом запровадження положень до національної системи, згідно з якими управління лісами на основі вимог належної практики не торкається жодних положень збереження природи за Оселищною та Пташиною директивами, Республіка Польща не виконала своїх зобов’язань згідно зі статтею 6(1) і (2), статтею 12(1)(a) до (d), статтею 13(1)(a) і статті 16(1) Оселищної директиви та відповідно до статті 4(1), статті 5(a), (b) і (d) і статті 9 Пташиної директиви. Єврокомісія стверджувала, що, перешкоджаючи екологічним організаціям ініціювати судові справи проти планів управління лісами, які можуть мати значний вплив на територію Natura 2000, отже, позбавляючи їх ефективного судового захисту, Республіка Польща не виконала своїх зобов’язань згідно зі статтею 6(3) Оселищної директиви і статтю 9(2) Оргуської конвенції.
У липні 2019 року Єврокомісія видала вмотивований висновок, отриманий того ж дня Республікою Польща, в якому вказала на необхідність виконати такі приписи з усунення порушень права ЄС та Оргуської конвенції у законодавстві Польщі протягом двох місяців з моменту його отримання.
Республіка Польща відповіла на цей висновок, заперечуючи заяви Комісії про порушення та оголосивши щодо першої скарги, поданої Комісією, що в майбутньому будуть прийняті нові положення для роз’яснення стану чинного законодавства.
Оскільки Єврокомісію не задовольнила ця відповідь Республіки Польща, Єврокомісією було подано даний позов.
У ході розгляду даної справи врахувавши доводи обох сторін в межах першої скарги, Суд ЄС сформулював, серед іншого, такі висновки:
Стаття 14b(3) Закону про ліси є дуже широкою за сферою застосування і складена в загальних рисах. Згідно з точним формулюванням цього положення, воно встановлює припущення, що управління лісами, здійснюване відповідно до пункту 1 Положення про вимоги належної практики, не порушує статей 51 і 52 Закону про охорону природи. У такому випадку, при дотриманні цих вимог, дозволяється загальний відступ від положень національного законодавства, що імплементує статті 12 і 13 Оселищної директиви і статтю 5 Пташиної директиви, для цілей операцій, що здійснюються в контексті управління лісами, коли такі операції включають дії, заборонені цими директивами.
Суд уже постановив, що заборони статті 12(1)(a)-(c) Оселищної директиви можуть застосовуватися до діяльності, такої як лісогосподарські роботи, мета якої явно інша від вилову чи вбивства видів тварин або навмисного знищення чи вилучення яєць (рішення від 4 березня 2021 року, Föreningen Skydda Skogen, C‑473/19 та C‑474/19, EU:C:2021:166, пункт 53).
Стаття 16 Оселищної директиви містить умову, яка полягає в тому, що перед відступом від заходів щодо збереження популяцій відповідного виду в їхньому природному середовищі, необхідно переконатись, що немає задовільних альтернатив та що відступ не завдає шкоди збереженню цих популяцій у сприятливому стані в їхньому природному ареалі. Ця умова не міститься в Положенні про вимоги належної практики, але це не зменшує її значення для визначення того, чи дотримуються всі необхідні вимоги для підтримки сприятливого стану природних середовищ. Стаття 9 Пташиної директиви містить подібну умову. Крім того, слід зазначити, що пункт 1 Регламенту про вимоги належної практики не містить жодних посилань на підстави для відступу, які викладені в статті 16(1) Оселищної директиви.
Навіть якщо Уряд Польщі посилається на інше польське законодавство, яке імплементує статті 6(1) і (2) Оселищної директиви та статтю 4(1) Пташиної директиви у свою оборону, слід відзначити, що стаття 14b (3) Закону про ліси та Положення про вимоги належної практики не забезпечують достатньої ясності та точності в транспонуванні та імплементації цих директив.
В будь-якому випадку вимоги належної практики управління лісами, викладені в пункті 1 Положення про вимоги належної практики, застосовуються до лісогосподарських операцій загалом, незалежно від характеристик територій, на яких проводяться ці операції, і, отже, незалежно від характеристик середовищ існування та видів, які можуть постраждати від них. Відповідно, дотримання цих вимог не може гарантувати виконання конкретних умов, які випливають із статей 6(1) і (2) Оселищної директиви та 4(1) Пташиної директиви, які стосуються конкретних середовищ існування та видів.
Прийняття статті 14b(3) Закону про ліси, яка стверджує, що управління лісами, яке здійснюється відповідно до вимог належної практики управління лісами, не порушує положень, що стосуються збереження конкретних природних ресурсів, утворень і компонентів, не дозволяє польському законодавцю виконати свої зобов’язання згідно зі статтею 6(1) і (2) Оселищної директиви та статтею 4(1) Пташиної директиви.
Висновки Суду ЄС в межах другої скарги поділяються на дві частини: заперечення щодо неприйнятності другої скарги та невиконання зобов’язань.
В частині заперечення щодо неприйнятності другої скарги Суд ЄС вказав, зокрема, що позов Комісії повинен містити послідовний і детальний виклад причин, які привели її до висновку, що відповідна держава-член не виконала одне зі своїх зобов’язань за Договорами. Суд ЄС дійшов висновку, що позов Єврокомісії відповідає зазначеним вимогам.
Щодо невиконання зобов’язань Суд ЄС зазначив, серед іншого, вказав:
Суд раніше вирішував питання про зв’язок між статтею 6(3) Оселищної директиви та статтею 9(2) Оргуської конвенції і зазначив, що рішення, які приймаються компетентними національними органами згідно зі статтею 6(3), незалежно від того, чи стосуються вони запиту на участь у процедурі надання дозволу, оцінки необхідності екологічної оцінки наслідків плану чи проекту для охоронюваної території, або відповідності висновків, зроблених на основі такої оцінки щодо ризиків цього плану чи проекту для цілісності ділянки, а також те, чи є вони автономними чи інтегрованими в рішення про надання дозволу, є рішеннями, що підпадають під дію статті 9(2) Оргуської конвенції.
Що стосується частини 2 статті 9 Оргуської конвенції, це положення обмежує дискреційні повноваження держав-членів при визначенні детальних правил судових позовів, які воно передбачає, оскільки це положення має на меті надання «широкого доступу до правосуддя» зацікавленій громадськості, яка включає екологічні організації, які відповідають умовам, викладеним у статті 2(5) Конвенції.
Екологічні організації мають право вимагати від компетентних органів перевірки, у кожному конкретному випадку, чи ймовірно, що запропонована діяльність матиме значний вплив на довкілля.
Враховуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що Республіка Польща має забезпечити можливість екологічним організаціям звертатися до суду для ефективного перегляду матеріальної та процесуальної законності планів управління лісами, які підпадають під дію статті 6(3) Оселищної директиви, враховуючи статтю 6(1)(b) та статтю 9(2) Оргуської конвенції. Крім того, законодавство, яке забезпечує такий доступ до суду, має відповідати вимогам ясності та точності, які встановлені в сфері екологічного права відповідно до прецедентної практики Суду ЄС.
У разі, коли різні судові рішення щодо національного законодавства привели до протилежних результатів – одні з яких забезпечили застосування цього законодавства відповідно до права ЄС, а інші – ні, можна зробити висновок, що таке законодавство не є достатньо чітким для забезпечення його відповідності праву ЄС.
Стаття 9(2) Оргуської конвенції, яка надає доступ до правосуддя зацікавленим представникам громадськості, не встановлює в цьому відношенні умови, що стосуються прямої загрози заподіяння шкоди або шкоди в результаті незаконного втручання в навколишнє середовище.
З цього випливає, що надана Республікою Польща інформація не дозволяє зробити висновок про те, чи є цей засіб правового захисту ефективним для забезпечення доступу екологічних організацій до суду для перегляду планів управління лісами, на які поширюється стаття 6(3) Оселищної директиви, включаючи їх сутність та процедуру ухвалення.
На підставі викладеного, Суд ЄС прийняв рішення, відповідно до якого, визнано, що Республіка Польща не виконує своїх зобов’язань, як держави-члена Європейського Союзу, за статтею 6( 1) і (2), стаття 12(1), стаття 13(1)(a) і стаття 16(1) Директиви Ради 92/43/ЄС про збереження природних середовищ існування та дикої фауни та флори, а також статті 4(1), статті 5(a), (b) і (d) і статті 9(1) Директиви 2009/147/ЄС Європейського Парламенту про збереження диких птахів.
Окрім того, не ухваливши всіх законодавчих положень, необхідних для забезпечення того, щоб екологічні організації могли звертатися до суду для ефективного перегляду матеріальної та процесуальної законності планів управління лісами, Республіка Польща не виконала своїх зобов’язань згідно зі статтею 6(3) Директиви 92/43/ЄС, у поєднанні зі статтею 6(1)(b) та статтею 9(2) Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань довкілля. Судові витрати були покладені на Республіку Польща.
Бачимо, що Суд ЄС скурпульозно ставиться до виконання державою-членом своїх зобовʼязань, в тому числі, повʼязаних із захистом довкілля, забезпеченням гарантій Оргуської конвенції, зокрема, доступу до правосуддя. Оскільки, покликаний для боротьби із безправ’ям, забезпеченням справедливості, захисту прав та свобод. Одним із ключових елементів дотримання таких стандартів Європейського Союзу виступає якість правового регулювання на національному рівні.
