Водна політика Франції є одним із найбільш послідовно сформованих прикладів інтегрованого управління водними ресурсами в Європі. Вона розвивалася у відповідь на поєднання природних контрастів країни, від водонасичених басейнів Півночі та Заходу до посушливих регіонів Півдня, а також на зростаючий тиск з боку сільського господарства, урбанізації, промисловості й кліматичних змін. Упродовж ХХ століття Франція поступово відійшла від фрагментарного інженерного втручання у водні системи до комплексного підходу, заснованого на управлінні річковими басейнами, поєднанні екологічних і економічних інтересів та чіткому правовому регулюванні.
Аналіз водної політики Франції дозволяє простежити, як еволюціонували підходи до використання річок і водних ресурсів загалом, як поєднуються інженерні рішення з екологічними обмеженнями та яким чином фінансові механізми впливають на поведінку водокористувачів. У цьому контексті французький досвід є показовим для порівняння з країнами Східної Європи, зокрема з Україною, де трансформація водної політики та меліоративних систем досі залишається складним і незавершеним процесом.
Ключове законодавство
Франція стала піонером у впровадженні басейнового принципу управління ще у 1964 році, із прийняттям Закону щодо режиму та розподілу води та боротьби із забрудненням, тобто задовго до того, як цей підхід став стандартом для Європейського Союзу. До 1964 року управління водою було фрагментованим і залежало від адміністративних кордонів департаментів, що робило неможливим вирішення проблем забруднення річок, які протікають через кілька регіонів. Із прийняттям цього Закону також вперше було впроваджено економічний механізм, згідно з яким витрати на очищення води покладалися не на загальний бюджет держави, а на тих, хто забруднює ресурс або вилучає його – принцип «забруднювач платить». Крім того, у 1964 році було створено Фінансові басейнові агентства (нині Агентства води), які отримали право стягувати збори з водокористувачів, що забезпечило подальшу фінансову автономію даних установ.
Наступним законом, що визначив розвиток водної політики Франції, став Закон від 3 січня 1992 року, який проголосив воду «спільним надбанням нації» та уніфікував правовий режим водних ресурсів. Цей закон передбачає єдину систему дозволів та декларацій для всіх робіт, споруд, об’єктів та видів діяльності, що здійснюються в нежитлових цілях, залежно від важливості робіт, пов’язаних з ними ризиків, небезпек та впливу на здоров’я, безпеку та вільний потік води. Крім того, відбулось також впровадження двох основних інструментів стратегічного планування – SDAGE (Схема головного управління водами) та SAGE (Схема локального управління).
Ключовим етапом формування законодавства щодо водної політики Франції став закон, що імплементував Водну рамкову Директиву – Закон LEMA (Loi sur l’eau et les milieux aquatiques – Закон про воду та водні середовища) від 30 грудня 2006 року. Стаття 1 даного Закону офіційно визнала право кожного на доступ до питної води та санітарії на економічно прийнятних умовах. Головним нововведенням Закону стало створення ONEMA (Office national de l’eau et des milieux aquatiques) – Національного офісу води та водних середовищ, який в результаті злиття з Агентством біорізноманіття наразі сформував Французьке бюро біорізноманіття (OFB – Office français de la biodiversité). Основними функціями новоствореного органу були технічний нагляд та збір даних. Також із Законом LEMA було впроваджено податок на дифузне забруднення для пестицидів і створено Єдині органи колективного управління зрошенням.
Наразі французьке водне право кодифіковане в Екологічному кодексі, зокрема в його Книзі 2.
Інституційна модель управління
Французька система управління водою включає державні органи на національному рівні, регіональні структури, комітети басейнів і місцеві органи, а також різні види агентств, зокрема агентства води та організації громадського характеру, які взаємодіють між собою.
На національному рівні ключову роль має Міністерство екологічного переходу та територіальної згуртованості (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires), яке відповідає за загальну координацію виконання водної політики. Дирекція води та біорізноманіття у його підпорядкуванні розробляє національні закони, декрети та технічні регламенти. Вона встановлює «рамки», в яких діють басейнові комітети. Національний водний комітет, у свою чергу, є консультативним органом національного рівня, який слугує форумом для обговорення політики за участю представників державних органів, регіональних влад, користувачів та зацікавлених сторін.
Французьке бюро біорізноманіття після інституційних реформ отримало значні контролюючі та наглядові функції. Його співробітники мають статус уповноважених осіб, здатних проводити перевірки, фіксувати правопорушення, складати протоколи та передавати справи до судових органів. Також Бюро керує інформаційною системою щодо води.
Рівень річкового басейну є фундаментальною структурною одиницею управління у водній політиці Франції. Країна поділена на 12 басейнів (7 у метрополії). На даному рівні ключовими у формуванні та реалізації водної політики є три органи – Басейнові комітети, Агентства водних ресурсів та Префект-координатори басейну.
Басейновий комітет включає представників місцевих органів влади, користувачів води (промисловість, сільське господарство, асоціації тощо) та представників держави. Комітети визначають основні напрями політики та співпрацюють з агентствами води щодо фінансування та виконання заходів. Серед повноважень Басейнових комітетів ключовими є голосування щодо впровадження стратегічного плану SDAGE, встановлення ставки податку для всіх водокористувачів у басейні, а також визначення політики надання субсидій Агентством води. Басейнові комітети є незалежними органами щодо прийняття політичних рішень, але кожне з них проходить перевірку на законність з боку держави.
Агентства водних ресурсів є виконавчими органами басейну, що мають статус державних адміністративних установ. Вони реалізують політику, прийняту комітетами. Агентства є фінансово автономними. Їхній бюджет формується виключно з водних податків (близько 2 млрд євро на рік сумарно по країні). Дані виконавчі органи діють через 6-річні програми, які визначають пріоритети фінансування (очисні споруди, відновлення річок, допомога фермерам у переході на органічне землеробство) і підпорядковуються Міністерству екологічного переходу та Міністерству економіки.
Префект-координатори басейну (представник міністерства внутрішніх справ, який разом з тим бере участь у всіх інших галузях місцевого управління) є префектом регіону, де розташована столиця басейну. Префект-координатор представляє державу в масштабі всього басейну та відповідає за стратегічну координацію водної політики. Він забезпечує узгодження державних рішень з документами басейнового планування, насамперед зі схемою управління та розвитку вод SDAGE. У практичному вимірі це означає, що він стежить за тим, щоб дозволи на водозабір, скиди, гідротехнічні роботи або меліоративні проєкти, які ухвалюються на рівні департаментів, не суперечили загальним цілям басейну і вимогам екологічного законодавства. Особливо важливою є роль префекта-координатора у питаннях кількісного управління водою. Під час посух він координує заходи з обмеження водокористування між різними департаментами басейну, щоб уникнути ситуації, коли рішення одного регіону погіршують водний стан в іншому. У цьому контексті він виступає як арбітр між конкуруючими водокористувачами, зокрема між сільським господарством, питним водопостачанням і екологічними потребами річок.
Безпосередня ж взаємодія з водокористувачами відбувається на локальному рівні департаментів. Департаментська дирекція територій є ключовою територіальною державною службою у Франції, яка безпосередньо реалізує державну політику на рівні департаменту у сферах землекористування, води, сільського господарства, довкілля та просторового планування. Вона готує та супроводжує рішення префекта департаменту щодо дозволів на водокористування, зокрема на забір води з річок і підземних горизонтів, скиди стічних вод, будівництво або реконструкцію гідротехнічних і меліоративних споруд. Вона аналізує досьє заявників, оцінює потенційний вплив проєктів на водні ресурси та забезпечує відповідність таких рішень басейновим планам управління водами.
Префект департаменту, у свою чергу, підписує дозволи та приймає декларації. Його головна функція полягає в тому, щоб забезпечувати присутність і єдність державної влади на всій території країни, незалежно від політичних змін на місцевому рівні. Він також видає префектурні накази, які регулюють використання води у надзвичайних ситуаціях, зокрема під час посух або паводків, встановлюючи обмеження чи заборони для різних категорій користувачів.
Економічна модель та тарифоутворення
Французька економічна модель водного сектору базується на двох фундаментальних принципах: «Вода платить за воду» та «Забруднювач платить». Платежі за користування послугами водопостачання і водовідведення повинні повністю покривати витрати на надання цих послуг, включаючи збирання, очищення, транспортування та захист водних ресурсів і екосистем.
Ціна води у Франції не встановлюється державою централізовано. Кожен муніципалітет (або міжмуніципальний синдикат) голосує за власні тарифи залежно від реальних витрат на інфраструктуру. Середня ціна становить близько 4-5 євро/м³, але вона може суттєво варіюватися.
Рахунок для кінцевого споживача складається з трьох чітко розмежованих частин:
Послуга питного водопостачання (бл. 40%): покриває витрати на забір води, реагенти для очищення, електроенергію насосних станцій, амортизацію труб, зарплату персоналу; включає фіксовану частину (абонплата) та змінну частину (за обсяг).
Послуга водовідведення (бл. 40%): покриває збір стоків каналізацією та їх очищення на станціях аерації; якщо будинок не підключений до центральної каналізації, власник платить спеціальний збір за перевірку його індивідуального септика.
Податки та збори (бл. 20%):
ПДВ: 5.5% для води та 10% для водовідведення.
Боротьба із забрудненням: податок, що йде в Агентство води (сплачується за кожен м³ скинутих стоків, розраховується як відсоток від споживання води).
модернізація мереж: збір Агентства води.
збереження водних ресурсів: у деяких регіонах.
Агентства води акумулюють кошти через систему екологічних податків, які регулюються Екологічним кодексом. Це основний інструмент впливу на поведінку водокористувачів.
Усі, хто фізично вилучає воду з природного середовища, сплачують збір за забір води. Базу оподаткування становить обсяг забраної води у метрах кубічних. Для сільського господарства часто використовуються лічильники, але іноді дозволяються розрахункові методи залежно від площі зрошення та типу культури. Забір з підземних вод оподатковується вище, ніж з річок. У зонах дефіциту води (ZRE – Zone de Répartition des Eaux) ставки теж є значно вищими. Однак, сільське господарство має пільгові коефіцієнти порівняно з питним водопостачанням, що часто стає предметом критики з боку Рахункової палати.
Специфічним податком для аграрного сектору є збір за дифузне забруднення, спрямований на боротьбу з використанням пестицидів. Податок накладається не на фермера безпосередньо в момент внесення добрив, а на дистриб’ютора (продавця) засобів захисту рослин. Дистриб’ютор зобов’язаний включити суму податку в рахунок фермеру (окремим рядком) і перерахувати кошти Агентству води. Ставки, у свою чергу, залежать від токсикологічної класифікації речовини. Зібрані кошти повертаються в аграрний сектор через програму Ecophyto для фінансування переходу на менш шкідливі технології.
Водна політика у сфері зрошення та дренажу
Зрошення у Франції споживає лише близько 10-15% від загального обсягу води за рік, але в літній період у деяких басейнах цей показник сягає 80%, створюючи гострий конфлікт з потребами екосистем та питного водопостачання.
Історично кожен фермер отримував індивідуальний дозвіл. Це призводило до «гонки за воду», коли сума виданих дозволів перевищувала реальні можливості річки. З 2006 року (закон LEMA) впроваджено систему колективного управління.
Згідно з Екологічним кодексом, у дефіцитних зонах створюється Єдиний орган колективного управління. Часто цю функцію виконують Сільськогосподарські палати, хоча це викликає критику через конфлікт інтересів, оскільки таким чином фермери контролюють самі себе.
На початку держава проводить дослідження гідрології та визначає «обсяг води, що можна вилучити» для басейну, який гарантує збереження життя в річці. Префект, у свою чергу, видає Єдиним органам колективного управління один загальний дозвіл на весь басейн терміном на кілька років. Сам Орган збирає заявки від фермерів і розподіляє цей глобальний обсяг між ними згідно з внутрішніми правилами (пріоритетність культур, ефективність систем зрошення тощо). Контролює діяльність Органів префект. Ця система дозволяє державі вести діалог з одним партнером, а не з тисячами фермерів, та краще прогнозувати навантаження на ресурс.
Коли рівень води в річках падає нижче критичних позначок, префекти видають тимчасові накази про обмеження водокористування. Існує 4 рівні обмежень; фінальним обмеженням є кризове, яке повністю забороняє будь-яке зрошення крім життєво необхідних випадків, наприклад, на потреби медицини або в якості питної води.
Щоб зменшити тиск на річки влітку, державна політика заохочує «заміщення» – будівництво штучних резервуарів, які наповнюються водою взимку (із ґрунтових вод або річок, коли рівень високий) для використання влітку. Агентства води фінансують до 70% вартості цих проєктів, за умови укладання Територіальних контрактів, які зобов’язують фермерів зменшувати використання пестицидів.
Будь-які роботи з дренажу розглядаються як діяльність, що впливає на водне середовище, і підпадають під дію оцінки впливу на довкілля згідно з Екологічним кодексом. Основна рубрика, що регулює дренаж – Рубрика 3.3.1.0 (Осушення, наповнення водою, ізоляція водно-болотних угідь) та Рубрика 3.3.2.0 (Реалізація дренажних мереж). Система базується на порогових значеннях площі. На території площею менше 20 га осушення відбувається формально без оцінки впливу на довкілля, проте, якщо зачіпається водно-болотне угіддя, пороги дозволеної площі осушення можуть бути значно нижчими. Від 20 до 100 га подається декларація – спрощене досьє. Префект може висунути додаткові умови або заборонити дренаж повністю протягом 2 місяців. Від 100 га відбувається авторизація, що включає повне досьє, оцінку впливу на довкілля, публічні слухання та рішення Префекта. Процес триває 9-12 місяців.
Найбільш складним моментом є визначення того, чи є ділянка водно-болотним угіддям, оскільки дренаж таких земель фактично заборонений або вимагає дорогої компенсації. Згідно з постановами, визначення базується на двох критеріях (альтернативних або кумулятивних, залежно від басейну):
гідроморфність ґрунту – наявність слідів тривалого перезволоження (плями іржі, сизі горизонти) на глибині до 50-80 см;
наявність специфічних гігрофільних рослин, визначених Міністерством екологічної трансформації.
Якщо ділянка визнана водно-болотним угіддям, отримання дозволу на дренаж можливе лише за умови доведення переважаючого суспільного інтересу та реалізації компенсаційних заходів. Компенсація часто вимагає відновлення 150-200% площі знищеного болота в іншому місці.
Сучасні дозволи на дренаж вимагають від фермерів заборону прямого скиду дренажних вод у річку та облаштування штучних буферних зон або ставків-відстійників на виході дренажної труби. Це дозволяє зменшити пікове навантаження на річку під час злив та забезпечити біологічне очищення води від нітратів та залишків пестицидів перед потраплянням у водотік.
Висновки
Узагальнюючи аналіз французької моделі водної політики, можна сказати, що її ключова відмінність від української полягає у сталій інституційній логіці та реальній дієздатності басейнового принципу. У Франції управління водами давно вибудуване навколо річкового басейну як основної природної одиниці, тоді як в Україні цей принцип формально закріплений, але на практиці часто підпорядковується адміністративним межам, відомчим інтересам і фрагментованим повноваженням.
Важливою відмінністю є роль держави на місцях. Французький префект і підпорядковані йому служби мають реальні повноваження не лише погоджувати, а й обмежувати водокористування, зупиняти проєкти та застосовувати санкції. В Україні ж контроль за використанням вод часто є слабким, вибірковим, а рішення щодо водних об’єктів нерідко приймаються без належної екологічної логіки.
Те, що доцільно перейняти з французького досвіду, насамперед стосується чіткого розподілу ролей і відповідальності. Басейновий рівень у Франції є не дорадчим, а стратегічним, а префект-координатор реально забезпечує узгодженість рішень між територіями. Також варто звернути увагу на поєднання планування, дозволів і контролю в єдиній системі, де документи управління водами не є формальністю, а обов’язковою рамкою для будь-яких рішень. Окремо важливим є принцип «вода платить за воду», який створює фінансову основу для охорони та відновлення водних ресурсів.
Водночас не все у французькій моделі є автоматично придатним для запозичення. Сильна роль держави та префектів можлива лише за умов високої адміністративної спроможності та довіри до інститутів. Механічне перенесення такої централізованої системи в українські реалії без реформування контролю, судової системи та боротьби з корупцією може призвести до посилення формалізму або зловживань. Крім того, складна багаторівнева структура управління водами у Франції потребує значних ресурсів і професійної підготовки кадрів, що також слід враховувати.
У підсумку, французький досвід є цінним не як модель для прямого копіювання, а як приклад того, як басейновий підхід, сильні інституції та реальні механізми контролю можуть працювати разом. Для України ключовим є відтворення логіки відповідальності, узгодженості рішень і пріоритету екологічних інтересів над короткостроковими господарськими вигодами.
