У справі № 826/3031/18 Верховний Суд розглянув спір щодо правомірності зупинення виробництва деревоволокнистої плити ПрАТ «Фанери і плити» до усунення порушень санітарного законодавства. Підставою для звернення Держпродспоживслужби до суду стали результати численних перевірок і лабораторних досліджень, які засвідчили перевищення допустимих концентрацій забруднюючих речовин в атмосферному повітрі, перевищення рівнів шуму та невиконання підприємством раніше виданих розпоряджень. Справа є показовою для розуміння того, як суди оцінюють баланс між правом суб’єкта господарювання на здійснення підприємницької діяльності та правом громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля.
Деталі справи:
У справі № 826/3031/18 Верховний Суд розглядав касаційну скаргу ПрАТ «Фанери і плити» на рішення судів попередніх інстанцій, якими було задоволено позов Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про повне зупинення виробництва деревоволокнистої плити до усунення порушень санітарного законодавства (https://iplex.com.ua/doc.php?regnum=81857551).
Позов було подано у лютому 2018 року. Позивач зазначав, що у результаті позапланових перевірок та лабораторних досліджень на підприємстві виявлено численні порушення санітарного законодавства, зокрема перевищення допустимих концентрацій забруднюючих речовин в атмосферному повітрі та перевищення допустимих рівнів шуму. На думку Держпродспоживслужби такі порушення створювали загрозу життю та здоров’ю населення, насамперед мешканців Дарницького та Дніпровського районів міста Києва, у тому числі мешканців житлового комплексу «Комфорт Таун». Зазначалося, що підприємство не виконувало видані йому розпорядження щодо усунення виявлених порушень та не вживало необхідних заходів для запобігання забрудненню атмосферного повітря і негативному впливу на довкілля.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року позов було задоволено. Суд постановив повністю зупинити виробництво деревоволокнистої плити та виконання відповідних робіт ПрАТ «Фанери і плити» за адресою: м. Київ, вул. Фанерна, 1 до усунення порушень санітарного законодавства. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2018 року залишив це рішення без змін.
Не погодившись із такими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу. Підприємство стверджувало, що більшість вимог розпорядження Держпродспоживслужби від 7 грудня 2016 року № 2 було виконано, а невиконаним залишилося лише питання озеленення санітарно-захисної зони, яке не було завершене з об’єктивних причин. Крім того, відповідач наголошував, що під час проведення досліджень у лютому 2018 року виробництво деревоволокнистої плити фактично не здійснювалося, а тому виявлені перевищення концентрацій забруднюючих речовин не могли бути пов’язані з його діяльністю. На думку підприємства, позивач не довів наявності причинно-наслідкового зв’язку між результатами лабораторних досліджень та господарською діяльністю заводу.
Відповідач також зазначав, що застосований захід реагування є надмірним і фактично призведе до припинення існування підприємства. При цьому, на його переконання, позивач не надав достатніх доказів того, що саме виробництво деревоволокнистої плити є джерелом забруднення атмосферного повітря або перевищення рівнів шуму. Підприємство посилалося на пропуск позивачем строку звернення до суду щодо порушень, встановлених перевірками 2016 та 2017 років, а також вважало, що щодо нього фактично застосовано подвійне покарання, оскільки в іншій справі вже вирішувалося питання про застосування санкцій, пов’язаних із діяльністю підприємства.
Треті особи та позивач заперечували проти доводів касаційної скарги. Вони зазначали, що порушення санітарного законодавства мали систематичний характер, розпорядження контролюючого органу не були оскаржені відповідачем, а встановлені порушення залишалися неусунутими. Також наголошувалося, що між діяльністю підприємства та забрудненням атмосферного повітря існує причинно-наслідковий зв’язок, підтверджений результатами перевірок і лабораторних досліджень.
Під час розгляду справи судами було встановлено, що 15 серпня 2013 року Міністерство екології та природних ресурсів України (тепер Мінекономіки) видало ПрАТ «Фанери та плити» дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами строком на п’ять років. У листопаді 2016 року мешканці житлового комплексу «Комфорт Таун» звернулися до Держпродспоживслужби зі скаргами на негативний вплив діяльності підприємства на умови проживання та стан довкілля.
На підставі цих звернень у листопаді 2016 року було проведено позапланову перевірку підприємства. За її результатами встановлено порушення вимог законодавства про охорону атмосферного повітря, зокрема перевищення обсягів викидів сполук сірки, здійснення викидів речовин, не передбачених дозволом, відсутність належного контролю за роботою газоочисних установок та неналежне ведення обліку джерел забруднення. Крім того, було встановлено порушення державних санітарних правил планування та забудови населених місць, а саме відсутність плану повітроохоронних заходів, недостатнє озеленення санітарно-захисної зони та використання окремих приміщень як гуртожитку всупереч установленим вимогам.
Під час лабораторних досліджень зафіксовано перевищення допустимого рівня шуму на 7 дБА у квартирі, розташованій поблизу підприємства. Джерелом цього шуму було визначено виробниче обладнання ПрАТ «Фанери та плити».
За результатами перевірки Держпродспоживслужба видала розпорядження від 7 грудня 2016 року № 2, яким зобов’язала підприємство усунути виявлені порушення, забезпечити контроль за викидами забруднюючих речовин, налагодити ведення необхідної документації, розробити план повітроохоронних заходів, забезпечити нормативне озеленення санітарно-захисної зони, припинити використання приміщень як гуртожитку та вжити заходів для зниження шумового навантаження.
У березні 2017 року була проведена повторна перевірка для контролю виконання зазначеного розпорядження. За її результатами встановлено, що частину порушень усунуто, однак значна частина вимог залишилася невиконаною.
Перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення та погодився з висновками судів попередніх інстанцій щодо необхідності застосування до підприємства заходу реагування у вигляді зупинення виробництва деревоволокнистої плити до повного усунення виявлених порушень санітарного законодавства.
Під час перевірки було встановлено, що станом на 14 березня 2017 року еквівалентні рівні шуму в квартирах за адресами АДРЕСА_2, АДРЕСА_3 та АДРЕСА_1 перевищували допустимі значення для денного часу на 2–12 дБА. Під час досліджень, проведених 20 березня 2017 року у квартирі АДРЕСА_1 було зафіксовано перевищення допустимого рівня шуму на 6 дБА.
Крім того, за результатами лабораторних досліджень атмосферного повітря, проведених у період з березня по вересень 2017 року Державною установою «Київський міський лабораторний центр МОЗ України» у зоні впливу викидів ПАТ «Фанери та плити», встановлено перевищення гранично допустимих концентрацій низки шкідливих речовин. Зокрема, концентрація сірчистого ангідриду перевищувала максимально разову ГДК у 1,5 раза, концентрація недиференційованого за складом пилу (аерозолю) у 1,2–2,1 раза, концентрація діоксиду азоту у 1,1–3,5 раза, а концентрація формальдегіду у 1,1–1,3 раза.
На підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 11 вересня 2017 року №2477 та відповідного направлення у період з 12 по 25 вересня 2017 року було проведено чергову позапланову перевірку дотримання санітарного законодавства ПАТ «Фанери та плити». За результатами перевірки складено акт від 19, 21 та 25 вересня 2017 року, яким встановлено, що концентрації діоксиду азоту, оксиду вуглецю, аміаку, недиференційованого за складом пилу, формальдегіду та фенолу перевищували максимально разові гранично допустимі концентрації. Такі показники не відповідали вимогам Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, а також нормативам щодо допустимих концентрацій хімічних і біологічних чинників в атмосферному повітрі населених місць.
Судами також встановлено, що 17 листопада 2017 року Державна установа «Київський міський лабораторний центр МОЗ України» провела лабораторні дослідження на території ЖК «Комфорт Таун» та в зоні впливу викидів ПАТ «Фанери та плити», ПАТ «Укрвторчормет» і автомобільного транспорту на вулицях Каунаській та Березневій. Дослідження проводилися у період, коли виробництво ПАТ «Фанери та плити» не працювало. За результатами досліджень встановлено, що концентрації діоксиду азоту, оксиду вуглецю, аміаку, пилу, формальдегіду та фенолу не перевищували максимально разових гранично допустимих концентрацій.
Надалі, на підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 16 лютого 2018 року №298 та направлення на перевірку №271, була проведена позапланова перевірка з метою контролю виконання підприємством розпорядження від 7 грудня 2016 року №2. За результатами перевірки складено акт від 20 лютого 2018 року №000281.
Перевіркою встановлено, що вимога щодо додаткового озеленення санітарно-захисної зони та території підприємства повністю не виконана і перебуває лише на стадії реалізації. Було встановлено, що після проведення заходів зі зниження шуму підприємство не здійснило контрольних лабораторних досліджень рівнів шуму на території житлової забудови ЖК «Комфорт Таун». Крім того, в атмосферному повітрі було зафіксовано перевищення максимально разових гранично допустимих концентрацій недиференційованого за складом пилу, формальдегіду та фенолу, що свідчило про невідповідність вимогам санітарного законодавства.
29 квітня 2018 року ДУ «Київський міський лабораторний центр МОЗ України» провела додаткові лабораторні дослідження на території ЖК «Комфорт Таун». У пробах атмосферного повітря, відібраних у зоні впливу викидів ПАТ «Фанери та плити» по вул. Фанерній, 1 та вул. Регенераторній, 4, було встановлено перевищення максимально разових гранично допустимих концентрацій діоксиду азоту, формальдегіду та фенолу.
Саме на підставі акта перевірки від 20 лютого 2018 року №000281 ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві звернулося до суду з адміністративним позовом про повне зупинення виробництва деревоволокнистої плити та виконання відповідних робіт ПАТ «Фанери та плити».
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач порушував вимоги законодавства у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення та охорони атмосферного повітря, а також не виконав у повному обсязі вимоги розпорядження ГУ Держпродспоживслужби від 7 грудня 2016 року №2. Суд дійшов висновку, що недотримання санітарних норм порушує право громадян на безпечні умови життя та може завдати шкоди їхньому здоров’ю, а тому виробництво деревоволокнистої плити підлягає зупиненню до повного усунення порушень.
Суди також встановили, що підприємство здійснило певні заходи щодо зменшення шумового навантаження, зокрема розмістило технологічне обладнання в спеціальних укриттях із внутрішнім облицюванням звукопоглинальними матеріалами. Однак після проведення цих заходів не було здійснено контрольних вимірювань шуму на території ЖК «Комфорт Таун», що не дозволяло підтвердити досягнення нормативних показників. У зв’язку з цим суди визнали, що вимоги розпорядження щодо усунення шумового впливу виконані лише частково.
Крім того, розпорядженням від 7 грудня 2016 року підприємство було зобов’язане усунути причини перевищення обсягів викидів сполук сірки та не допускати викидів речовин, не передбачених дозволом на викиди. Водночас подальші лабораторні дослідження продовжували фіксувати перевищення концентрацій шкідливих речовин у зоні впливу підприємства, що свідчило про невиконання вимог цього розпорядження.
Суди відхилили доводи відповідача про те, що у лютому 2018 року підприємство не здійснювало господарської діяльності. Встановлено, що виробництво не працювало лише 19 та 20 лютого 2018 року, тоді як в інший час діяльність здійснювалася.
Суди врахували, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 6 березня 2018 року у справі №826/1572/18 було задоволено позов Міністерства екології та природних ресурсів України (тепер Мінекономіки) та анульовано дозвіл №8036600000-004 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, виданий ПАТ «Фанери та плити» 15 серпня 2013 року строком дії до 15 серпня 2018 року. Це також було враховано судами як підтвердження наявності системних порушень природоохоронного та санітарного законодавства з боку підприємства.
Суди також врахували обставини, встановлені в інших судових справах за участю ПАТ «Фанери та плити». Зокрема, у справі №826/1572/18 було встановлено, що підприємство здійснювало монтаж лінії подачі деревинної тріски до термомасляної установки «Конус-Кесселя», яка використовувалась для нагрівання термомасла для каландрового пресу та парафіну, без наявності проєкту з розділом оцінки впливу на довкілля та без отримання висновку державної екологічної експертизи. Суди виходили з того, що зазначене обладнання є частиною виробничого процесу підприємства та належить до об’єктів підвищеної екологічної небезпеки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2013 року №808.
Суди відхилили доводи відповідача щодо пропуску позивачем строку звернення до суду. Було встановлено, що розпорядженням ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві від 7 грудня 2016 року №2 на підприємство покладено обов’язок регулярно надавати інформацію про виконання вимог цього розпорядження з відповідним документальним підтвердженням. Частина заходів підлягала виконанню до 6 січня 2017 року, а надалі звітність мала подаватися щомісячно до 1 липня 2017 року. Тому встановити факт повного чи неповного виконання розпорядження можна було лише після закінчення встановлених строків та проведення контрольних перевірок. Саме з цих підстав суди дійшли висновку про відсутність пропуску строку звернення до суду.
Перевіряючи правильність висновків судів попередніх інстанцій, Верховний Суд погодився з ними та зазначив, що доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Суд нагадав, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти виключно на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами України і було зазначено, що згідно зі статтею 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля.
Верховний Суд звернув увагу на те, що відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво продукції, виконання робіт або надання послуг можуть бути повністю або частково зупинені виключно за рішенням суду. Якщо за результатами перевірки виявлено порушення, які можуть бути підставою для такого зупинення, орган державного нагляду має право звернутися до адміністративного суду з відповідним позовом.
Суд також навів положення Закону України «Про охорону атмосферного повітря», відповідно до яких підприємства, діяльність яких пов’язана з викидами забруднюючих речовин, зобов’язані забезпечувати дотримання екологічних нормативів, виконувати умови дозволів на викиди та вживати заходів для зменшення негативного впливу на атмосферне повітря. Закон прямо передбачає можливість обмеження, тимчасової заборони або припинення діяльності, якщо така діяльність здійснюється з порушенням установлених вимог.
Під час розгляду справи судами було встановлено факти порушення ПАТ «Фанери та плити» вимог законодавства у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, а також законодавства про охорону атмосферного повітря. Верховний Суд зазначив, що відповідач фактично не заперечував наявність цих порушень, а частина з них уже була підтверджена рішеннями судів в інших справах. Незважаючи на приписи контролюючого органу та наданий час для усунення недоліків, підприємство не виконало усіх вимог у повному обсязі.
Верховний Суд не погодився з доводами відповідача про те, що до нього застосовано надмірно суворий захід реагування. Суд зазначив, що судами було зупинено не всю господарську діяльність підприємства, а лише виробництво деревоволокнистої плити. Крім того, цей захід має тимчасовий характер і діє лише до моменту усунення виявлених порушень і було враховано, що підприємству неодноразово надавалась можливість самостійно усунути порушення, однак цього зроблено не було.
Окремо Суд підкреслив, що зупинення певного виду господарської діяльності не є видом юридичної відповідальності чи покарання. Такий захід має запобіжний характер і спрямований на недопущення подальшого негативного впливу виробництва на довкілля та здоров’я людей. Його застосування має на меті мінімізувати ризики та запобігти можливій шкоді.
Верховний Суд також відхилив аргумент відповідача про подвійне притягнення до відповідальності. Було зазначено, що у справі №826/1572/18 дозвіл на викиди було анульовано через порушення законодавства про охорону атмосферного повітря. У даній же справі підставою для застосування заходу реагування стали не лише порушення, пов’язані з атмосферними викидами, а й перевищення рівня шуму, порушення санітарних норм, неналежне озеленення санітарно-захисної зони та невиконання вимог розпорядження контролюючого органу. Тому підстави для застосування заходів у цих справах не були тотожними.
Безпідставними Верховний Суд визнав і доводи про пропуск строку звернення до суду, оскільки остання перевірка виконання вимог санітарного законодавства була проведена 20 лютого 2018 року і саме цього дня позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Не погодився Суд і з твердженням відповідача про відсутність виробничої діяльності у лютому 2018 року. Судами попередніх інстанцій було встановлено факт здійснення виробництва та наявність його негативних наслідків. Надані відповідачем документи про арешт рахунків, майна та простій підприємства не спростовували встановлених обставин.
Верховний Суд зазначив, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами норм права у межах доводів касаційної скарги та не має повноважень переоцінювати докази чи встановлювати нові обставини справи.
Оцінивши всі доводи сторін та матеріали справи, Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права і не допустили порушень процесуального законодавства. У зв’язку з цим касаційну скаргу ПрАТ «Фанери і плити» було залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року без змін.
Отож, Верховний Суд погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій і залишив касаційну скаргу ПрАТ «Фанери і плити» без задоволення. Суд підтвердив, що зупинення виробництва деревоволокнистої плити було законним, обґрунтованим і пропорційним заходом реагування, оскільки підприємство не усунуло виявлені порушення, а його діяльність створювала ризики для довкілля та здоров’я мешканців прилеглих територій. Важливо, що суд розцінив такий захід не як покарання, а як тимчасовий запобіжний механізм, спрямований на припинення негативного впливу до моменту повного виконання вимог санітарного законодавства.
