Варто зазначити, що 2011 рік став роком суттєвих змін у сфері державного управління охорони навколишнього природного середовища. Відповідно до Указу Президента України № 452/2011 від 13 квітня 2011 року «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», утворено Міністерство екології та природних ресурсів України. Шляхом реорганізації Міністерства охорони навколишнього природного середовища України створено і Державну екологічну інспекцію України, Державну службу геології та надр України[1]. На думку автора, положення вище вказаного Указу, яким закріплено створення Державної екологічної інспекції України, не відповідає чинному законодавству, оскільки даний орган функціонував і до 2011 року в такому ж статусі, тобто статусі центрального органу виконавчої влади. Підтвердження цього факту міститься у п. 10 Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, відповідно до якого через Міністра спрямовується і координується діяльність Державної служби геології та надр України, Державної екологічної інспекції України (надалі – центральні органи виконавчої влади)[2]. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, прийнятого у 2011 році, Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології[3]. Отож, змін у правому статусі Державної екологічної інспекції України (надалі – ДЕІ України) не відбулося, відмінними є лише деякі повноваження даного органу. Так, наприклад, У 2011 році до повноважень ДЕІ України додано контрольні повноваження за такими сферами, як біологічна та генетична безпека, території та об’єкти природно-заповідного фонду, контроль за поводженням із пестицидами та агрохімікатами. У 2011 році у ДЕІ України забрано повноваження щодо контролю за законодавством про екологічну та радіаційну безпеку у зонах спостереження атомних електростанцій, на об’єктах, що використовують джерела іонізуючого випромінювання. Окрім того, на даний момент ДЕІ України не має права обстежувати в установленому порядку підприємства, установи і організації та військові та оборонні об’єкти з метою перевірки додержання ними вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Без права обстежувати приміщення та об’єкти інспекція не зможе ефективно здійснювати свої контрольні повноваження.
Втім, аналізуючи п. 10 Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, відповідно до якого Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, варто вказати на суттєві прогалини у законодавстві. Так, відповідно до Положення про Державну геологічну службу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2005 р. № 980, Державна геологічна служба є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується[4]. Окрім того, відповідно до Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 р. № 346 «Про ліквідацію урядових органів», до переліку урядових органів, що ліквідуються, належить Державна геологічна служба[5]. Тобто, вищезазначені нормативно – правові акти оперують таким поняттям, як «Державна геологічна служба», яка діє у складі Мінприроди, натомість у Положенні про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України від02.11.2006 № 1524, міститься термін Державна служба геології та надр України. Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011 від 6 квітня 2011 року Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (надалі – Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр[6]. Отже, наведена вище аргументація, підтверджує створення нового органу – Державної служби геології та надр України.
Аналізуючи повноваження Державної служби геології та надр України, бачимо, що деякі із них є лише формальними і не мають конкретних механізмів реалізації. До прикладу. Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, остання розробляє та вносить на розгляд Міністра екології та природних ресурсів пропозиції щодо проектів типових документів з планування, фінансування, проектування і визначення кошторисної вартості геологорозвідувальних робіт, що виконуються за кошти державного бюджету[7]. Натомість в Положенні про Міністерство екології та природних ресурсів України дане повноваження міністра взагалі не передбачено. Тобто, наявними є грубі упущення юридичного характеру тих, хто готував адміністративну реформу в цілому та тих, хто готував відповідні положення ЦОВВ зокрема.
Відповідно до Указу Президента України № 452/2011 від 13 квітня 2011 року «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», низка ключових органів у сфері охорони та використання природних ресурсів переіменовано з комітетів в агентства[8]. До прикладу, були створені:
- Державне агентство водних ресурсів України, реорганізувавши Державний комітет України по водному господарству.
- Державне агентство земельних ресурсів України, реорганізувавши Державний комітет України із земельних ресурсів.
- Державне агентство лісових ресурсів України, реорганізувавши Державний комітет лісового господарства України.
- Державне агентство рибного господарства України, реорганізувавши Державний комітет рибного господарства України.
Відповідно до ст. 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. Відповідно до ст. 17 даного Закону, основними завданнями центральних органів виконавчої влади є надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління об’єктами державної власності; внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України. У ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» розмежовані центральні органи виконавчої влади за сферою своєї компетенції, хоча вони можуть здійснювати одне або кілька вище вказаних завдань. У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.
У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.
Втім чинне законодавство України не містить чіткого та однозначного визначення центральних органів виконавчої влади України, не розмежовує такі поняття як «комітет» та «агентство». Наприклад, відповідно до Указу Президента України від 24 грудня 2010 року № 1199/2010, яким затверджено Типове Положення про центральний орган виконавчої влади України, доцентрального органу виконавчої влади України належить державна служба, державна інспекція, державне агентство, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України[9]. Відповідно до ще одного чинного Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», до системи центральних органів виконавчої влади України належать міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом[10]. Відповідно до Указу Президента України № 1572/99, державний комітет отожнюється із державною службою і є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів та забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання[11]. Отож, які критерії при обранні назви були покладені в основу перейменування даних органів не відомо. Втім, детально аналізуючи повноваження даних органів до і після реорганізації, можемо побачити певні відмінності.
Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагенство)
Положення про Державне агентство земельних ресурсів України було затверджене Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 445. До 2011 року Агентство керувалося Положенням про Державний комітет України по земельних ресурсах 2000 року. На початку своєї діяльності Державний комітет України по земельних ресурсах спрямовувався і координувався напряму Кабінетом Міністрів України, а на сьогодні діяльність агентства спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства. Агентство покликане забезпечувати реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, а з 2012 року і в сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності. У 2012 році агентству надано більше автономності від Міністра аграрної політики та продовольства у сфері самостійного надання висновків державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, висновків щодо погодження документації із землеустрою, висновків державної експертизи проектів землеустрою, документації з оцінки земель, а також матеріалів і документації державного земельного кадастру[12].
Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагенство)
Державне агентство лісових ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи центральних органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісового та мисливського господарства[13]. Положення про Держлісагентство затверджено Указом Президента України від 13.04.2011 року №4 58/2011. Раніше Держлісагентство координувалося КМУ через Міністра екології, проте у 2011 році було змінено координатора агентства. Після проведення адміністративної реформи із сфери повноваженьДержлісагенство виключене одне із основних завдань Держкомлісгоспу України –забезпечення та охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів, підвищення ефективності лісового та мисливського господарства.
Державне агентство водних ресурсів України (Держводагетнство).
Аналізуючи основні повноваження даного агентства, можемо зробити висновок, що вони спрямовані лише на вирішення питань галузевого водоспоживання, меліорації та забезпечення населення питною водою. Однак вирішення питань охорони та відновлення водних ресурсів не є серед пріоритетів. Відповідно до Водного кодексу України, саме Держводагетнство є відповідальним за дотримання режиму у водоохоронних зонах та прибережних захисних смугах, однак ця функція виконується неналежно через слабкість агентства та його територіальних органів[14]. Здебільшого, діяльність агентства обмежується лише питаннями перерозподілу водних ресурсів і практично не торкається питання відновлення та їхнього збереження. Агентство не здатне впливати на плани використання води для цілей енергетики, промисловості, сільського господарства. Агентство також не вживає заходів щодо реалізації басейнового принципу державного управління водними ресурсами, який задекларований у Водному кодексі України. Окрім того, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 р. № 882 «Про затвердження Положення про Державний комітет України по водному господарству», одним із напрямків діяльності даного комітету було здійснення заходів, пов’язаних із запобіганням шкідливій дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист сільських населених пунктів і земель[15], чого немає у Держводагетнства.
Державне агентство рибного господарства України(Держрибагентство)
Відповідно до Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого Указом Президента України від 16 квітня 2011 року № 484/2011, Держрибагентство України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства[16]. Регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства є повноваженням Держрибагентства, якого не мало Державний комітет рибного господарства України.
Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» чітко закріплено і механізм координації та спрямування діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, а саме: через Міністра екології та природних ресурсів України координується робота Державної служби геології та надр України, Державного агентства водних ресурсів України, Державного агентства екологічних інвестицій України та Державної екологічної інспекції України. Через Міністра аграрної політики та продовольства України діяльність Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, державного агентства земельних ресурсів, державного агентства лісових ресурсів, державного агентства рибного господарства, державної інспекції сільського господарства[17]. Отож, зі сфери впливу Мінприроди виведені важливі для охорони довкілля органи: державне агентство лісових ресурсів і державне агентство земельних ресурсів. Окрім того, згаданим вище указом передбачено, що міністр має право по відношенню до тих органів, які він координує, порушувати питання про скасування їхніх актів повністю чи в окремій частині, доручати керівникам цих органів скасовувати акти їхніх територіальних органів, а у разі відмови – самому їх скасувати. Також міністр має право приймати рішення про проведення перевірки діяльності центральних органів влади[18]. Втім Мінприроди не може впливати на рішення, пов’язані із охороною довкілля, якщо вони приймаються іншими центральними органами виконавчої влади, які не координуються ним.
Адміністративна реформа спрямована на підвищення ефективності системи державного регулювання природоохоронній сфері. З цією метою ключові органи у сфері управління охороною навколишнього природного середовища отримали статус центральних органів виконавчої влади, проте їхні повноваження в багатьох випадках є формальними і не мають конкретних механізмів реалізації. Окрім того, наявними є грубі упущення юридичного характеру тих, хто готував адміністративну реформу в цілому та тих, хто готував відповідні положення ЦОВВ зокрема. Зі сфери впливу Мінприроди виведені важливі для охорони довкілля органи: Державне агентство лісових ресурсів і Державне агентство земельних ресурсів. Варто зазначити, що Державне агентство лісових ресурсів втратило такі ключові повноваження, як забезпечення та охорона, захист, раціональне використання і відтворення лісових ресурсів, підвищення ефективності лісового та мисливського господарства – повноваження, які спрямовані на розвиток галузі.
[1] Указ Президента України № 452/2011 від 13 квітня 2011 року «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».
[2] Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. № 1524.
[3] Положення про Державну екологічну інспекцію України, затверджене Указом Президента України № 454/2011 від 13 квітня 2011 року.
[4] Положення про Державну геологічну службу, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України № 980 від 24 вересня 2005 р.
[5] Додаток до Постанови Кабінету Міністрів України № 346 від 28 березня 2011 р. «Про ліквідацію урядових органів».
[6] Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011 від 6 квітня 2011 року
[7] Там само.
[8] Указ Президента України № 452/2011 від 13 квітня 2011 року «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».
[9] Указ Президента України № 1199/2010 від 24 грудня 2010 року, яким затверджено Типове Положення про центральний орган виконавчої влади України.
[10]Указ Президента України № 1572/99від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів виконавчої влади».
[11] Там само.
[12] Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затверджене Указом Президента України № 445 від 8 квітня 2011 року.
[13] Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затверджене Указом Президента України №458/2011 від 13.04.2011 року.
[14] «Громадська оцінка національної екологічної політики» за 2011 рік (включаючи аналіз за період з 2003 року, с. 16.
[15] Постанова Кабінету Міністрів України № 882 від 27 червня 2007 р. «Про затвердження Положення про Державний комітет України по водному господарству».
[16] Положення про Державне агентство рибного господарства України, затверджене Указом Президента України № 484/2011 від 16 квітня 2011 року.
[17] Указ Президента України № 452/2011 від 13 квітня 2011 року«Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».
[18] Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента України № 451/2011 від 13 квітня 2011 року.
