Справа: Доступ до спеціального дозволу на користування надрами, виданого компанії Шеврон на підставі угоди про розподіл продукції.
Регіон: Україна
Мета справи: Забезпечення доступу до документа дозвільного характеру, виданого на підставі Угоди про розподіл продукції.
Сторони: позивач – МБО «Екологія-Право-Людина», відповідач – Державна служба геології та надр України.
Суть проблеми:
Уряд і компанія необґрунтовано та незаконно відмовляють громадськості у доступі до документів по нафтогазовій діяльності, що здійснюватиметься на виконання угоди про розподіл вуглеводнів, в тому числі до документів дозвільного характеру.
Основні факти:
21 жовтня 2014 року ЕПЛ звернулася до Держгеонадр із запитом на публічну інформацію № 547, в якому просила:
Повідомити, чи видавався компанії «Шеврон Юкрейн Б.В.» та ТзОВ «Надрв Олеська» спеціальний дозвіл на користування надрами на виконання угоди «Про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Олеська, між державою Україна та компанією «Шеврон Юкрейн Б.В.» та ТзОВ «Надра Олеська» (далі – Угода). В разі, якщо такий дозвіл видавався, повідомити дату його видачі.
Надати копію такого дозволу.
Листом № 15078/02/12-14 від 30.10.14 року Держгеонадра відмовила ЕПЛ у задоволенні запиту на підставі п. 2 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Згідно позиції Відповідача, запитувана інформація є публічною інформацією з обмеженим доступом та кваліфікується як службова.
ЕПЛ вважає, що запитувана інформація є відкритою, вищевказане тлумачення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» помилковим, а відмова у наданні інформації на запит – протиправна, і відповідно така, що порушує право ЕПЛ на доступ до інформації. У зв’язку із цим ЕПЛ звернулася до адміністративного суд. Позовні вимоги обґрунтовувалися наступним:
Інформація, запитувана ЕПЛ у питанні № 1 запиту, навіть за умови накладення грифу на сам спеціальний дозвіл, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, оскільки, відповідно до ч. 1 ст. 18, обов’язково має міститься у системі обліку публічної інформації, яка, згідно ч. 3 тієї ж статті, не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом.
У частині прохання надати копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого компанії «Шеврон Юкрейн Б.В.» та ТзОВ «Надра Олеська», то у його задоволенні Позивачу також було неправомірно відмовлено. В обґрунтування своєї відмови Держгеонадра посилається на ч. 1 ст. 9 та п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», які відповідно встановлюють критерії віднесення інформації до службової та передбачають перелік інформації, яка підлягає обов’язковому оприлюдненню розпорядником. Вважаємо застосування розпорядником зазначених норм до запитуваного документу помилковим, виходячи із наступного:
Відповідно ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати така інформація: 1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Запитуваний Позивачем документ дозвільного характеру – спеціальний дозвіл на користування надрами – є остаточним документом в адміністративній процедурі по видачі такого дозволу, який видається особі, яка подала заяву на видачу такого дозволу, не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією і не передує прийняттю будь-якого рішення, оскільки сам є остаточним рішенням відповідної адміністративної процедури. Відповідно він не може бути віднесений до службової інформації на підставі п. 1 ч. 1 ст. 9.
Слід зазначити, що інформація, яка міститься у запитуваному дозволі, не була зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності чи у сфері оборони країни, і відповідно не може бути віднесена до службової інформації на підставі п. 2 ч. 1 ст. 9.
Хибним є віднесення запитуваного дозволу до внутрішньо-організаційних актів, на які не поширюється обов’язок щодо їх оприлюднення розпорядником, передбачений ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки до внутрішньо-організаційних актів відносяться акти, спрямовані на організацію роботи і визначення структури установи, її вдосконалення, добору й розстановки кадрів, планування й координації роботи тощо.
Запитуваний Позивачем спеціальний дозвіл на користування надрами не спрямований на організацію роботи Держгеонадр України, а є документом дозвільного характеру, без наявності якого компанія «Шеврон Юкрейн Б.В.» не може провадити дії по здійсненню видів господарської діяльності, передбачених в Угоді.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 14 розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником. Запитуваний документ – спеціальний дозвіл на користування надрами – як документ дозвільного характеру – є актом індивідуальної дії, прийнятий Відповідачем, і відповідно до ст. 14 обов’язково повинен бути ним оприлюднений.
Незважаючи на це, відсутність у розпорядника обов’язку оприлюднювати внутрішньо організаційні акти жодним чином не тягне за собою накладення обмеження у доступі до таких документів та не позбавляє запитувача права отримати копію такого документу в порядку, передбаченому п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону – за запитом на інформацію.
Окрім того, при наданні відповіді на запит Відповідач не врахував, що згідно зі ст. 13 Конституції України, ч. 2 ст. 19 Кодексу України «Про надра», 5 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», спеціальний дозвіл на користування надрами є документом, що містить інформацію про розпорядження державним майном, відповідно доступ до такої інформації не може обмежуватися.
Відповідно до ч. 7 ст. 6 Закону, обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. При цьому наявність у документі інформації з обмеженим доступом не є підставою для відмови у наданні його копії. Саме для цього Постановою КМУ № 740 від 13.07.11 року «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію», передбачено можливість копіювання документів, які поряд з відкритою інформацією містять інформацію з обмеженим доступом, яка в процесі копіювання відокремлюється або приховується. Таким чином, навіть за умови легітимного обмеження доступу до певної інформації, яка міститься у запитуваному документі, копія останнього все одно мала бути надана – за виключенням даних, доступ до яких обмежений.
Відповідно до викладеного вище, своїми діями розпорядник неправомірно обмежив доступ ЕПЛ до інформації про дозвіл та копії такого документу. Для відновлення гарантованого Конституцією права Позивача на інформацію, ЕПЛ звернулася до суду із позовом, в якому просила:
Визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України у задоволенні запиту ЕПЛ на інформацію.
Зобов’язати Державну службу геології та надр України надати ЕПЛ копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого на виконання Угоди компанії «Шеврон Юкрейн Б.В.» та ТзОВ «Надра Олеська».
Рішенням від 20 травня 2015 року суд задоволив позов ЕПЛ частково, а саме – визнав протиправною відмову Держгеонадр у задоволенні запиту на інформацію та зобов’язав надати копію дозволу.
Держгеонадра не погодилися із таким рішенням і подали апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі, як і в оскаржуваній відмові в наданні інформації на запит, Державна служба геології та надр України в обґрунтування правомірності своєї відмови зазначає, що запитувана інформація є публічною інформацією з обмеженим доступом та кваліфікується як службова на підставі ч. 1 ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно до ч. 1 ст. 9 цього Закону до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Вважаємо, що суд першої інстанції зробив вірний висновок з приводу того, що запитуваний позивачем документ дозвільного характеру – спеціальний дозвіл на користування надрами – не передує прийняттю будь-якого рішення, а сам є остаточним рішенням в процедурі видачі такого дозволу. Відповідно він не може бути віднесений до службової інформації на підставі вищезазначеного п. 1 ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», на що наголошує апелянт.
Більше того, відповідно до п. 6 ч. 4 ст. 21 ЗУ «Про інформацію», до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Так, згідно з ч. 6 ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
Відповідно до ч. 3 ст. 13 ЗУ «Про інформацію», інформація про стан довкілля, крім інформації про місце розташування військових об’єктів, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом.
Запитуваний позивачем дозвіл на спецнадрокористування містить як екологічну інформацію, так і інформацію про умови розпоряджання державним майном, а така інформація, відповідно до вищенаведених законодавчих норм, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом.
Разом з тим, згідно з ч. 2, 3 ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф “для службового користування”. Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Запитуваний позивачем спеціальний дозвіл на користування надрами №4513 від 09.04.14 р., виданий компанії Шеврон, ніколи не був включений в Перелік відомостей Державної служби геології та надр України, які містять службову інформацію, що є власністю держави, і йому відповідно не присвоювався гриф «Для службового користування».
Більше того інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше. (ч. 3 ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»)
За своєю правовою природою такий дозвіл є актом індивідуальної дії і обов’язково повинен бути оприлюднений, що передбачено п. 1 ч. 1 ст. 14 та п. 2 ч. 1 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», згідно якого розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати прийняті розпорядником акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних).
Так на сайті Держанвого науково виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» (http://geoinf.kiev.ua/wp/interaktyvni-karty-spetsdozvoliv.htm) на даний час можна знайти інформацію щодо запитуваного дозволу на спецнадрокористування №4513 від 09.04.14 р., виданого компанії «Шеврон Юкрейн Б.В.», що лише підтверджує відкритість такої інформації.
Разом з тим, оприлюднення інформації на сайті не може бути причиною відмови в наданні такої інформації за запитом, оскільки відповідно до ч. 1, 2 ст. 7 ЗУ «Про інформацію», право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб’єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб’єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Згідно з положеннями ч. 2 ст. 22 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Не підтверджують правомірність дій Відповідача також і доводи стосовно того, що на бланку спеціального дозволу зазначаються особливі умови, які передбачені в Угоді про розподіл вуглеводнів, які видобуваються в межах ділянки Олеська, а оскільки Угода належить до конфіденційної інформації, то відповідач діяв в порядку передбаченому п. 1 ч. 1 ст. 3 та ч. 7 ЗУ «Про доступ до публічної інформації». Оскільки згідно з ч. 7 ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Копії Угоди позивач не запитував.
Враховуючи вищенаведене, ЕПЛ просила суд залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 20.05.15 року у справі № 813/201/15 без змін.
13 вересня 2016 року Львівський апеляційний адміністративний суд, відмовив Держгеонадрам в задоволенні апеляційної скарги та залишив в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20.05.15 року.
Вищий адміністративний суд України взагалі відмовив Держгеонадрам у відкритті касаційного провадження, вважаючи їхню касаційну скаргу необґрунтованою.
05.01.17 року на виконання рішення суду першої інстанції Держгеонадра надали ЕПЛ копію запитуваного дозволу на спецнадрокористування, виданого компанії «Шеврон Юкрейн Б.В.» та ТзОВ «Надра Олеська» на виконання Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться в межах ділянки Олеська від 05.11.13 року.
І це другий дозвіл в рамках сланцевих угод, доступ до якого ЕПЛ вдалося добитися на підставі рішення суду. Нагадаємо, що перед цим на виконання рішення суду Держгеонадра надали ЕПЛ копію дозволу на спецнадрокористування, виданого компанії Шелл та ТзОВ «Надра Юзівська» (детальніше див тут. http://www.epl.org.ua/law/spravy/dostup-do-informatsii/380-dostup-do-spetsialnoho-dozvolu-na-korystuvannia-nadramy-vydanoho-kompanii-shell-na-pidstavi-uhody-pro-rozpodil-produktsii ).
Ознайомитися з рішеннями суду першої, апеляційної та касаційної інстанції, а також з дозволом на спецнадрокористування Шеврон можна за посиланням.
рішення суду першої інстанції http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/44371212
апеляції http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/61282861
касації http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/62298936
Дозвіл на спецнадрокористування, виданий компанії Шеврон та ТзОВ «Надра Олеська»
