Регіон: Україна
Мета справи: зняти незаконне обмеження доступу до умов угод про розподіл вуглеводнів
Сторони: позивач – МБО «Екологія – Право – Людина», відповідач – КМУ
Суть проблеми: У січні 2013 року Кабінет Міністрів України підписав із компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестментс (ІV) Б.В.» угоду про розподіл продукції, відповідно до якої інвестор набув виключне право на пошук і видобуток природного газу та інших вуглеводнів на ділянці площею майже 8 тис. кв. км строком на 50 років.
Умови такої угоди розроблялися і узгоджувалися виключно її сторонами і, попри конституційну норму про належність надр народові України, – без будь-яких консультацій із власником такого ресурсу – громадськістю.
Більше того, хоча в угоді і слова не сказано про методи видобутку, компанія вже понад два роки проводить інформаційну кампанію про безпечність видобування газу із щільних сланцевих порід методом гідравлічного розриву пласта (ГРП, технологія в світі відома як fracking). Плани застосування такої технології викликали хвилю занепокоєння серед екологічної спільноти та простих громадян, які виявили бажання дослідити умови, на яких держава віддала, а точніше продала, інвестору Юзівську площу. Особливе занепокоєння викликала інформація про виключення такої діяльності з-під сфери національного екологічного законодавства та участь у розділі прибутку від видобутого газу приватного підприємства, заснованого родичами найвищої посадової особи держави.
Разом з тим, спроби екоспільноти вплинути на ситуацію викликали значний супротив із боку органів влади, які спочатку домовилися із інвестором включити до угоди положення про її конфіденційність, а згодом і наклали на документ гриф «Для службового користування (ДСК)».
Основні факти, національний рівень:
У червні 2013 року МБО «Екологія-Право-Людина» звернулася до адміністративного суду із позовом до Кабінету Міністрів України про незаконність обмеження доступу до тексту угоди про розподіл вуглеводнів та зобов’язання його оприлюднити. ЕПЛ базувала свої аргументи на положеннях Конституції України та Закону України «Про доступ до публічної інформації», які однозначно передбачають відкритість такого документу. Зокрема, ч. 7 ст. 6 гласить про те, що
«Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження державним майном (в даному випадку надрами), у тому числі до копій відповідних документів, та про умови отримання цього майна. Обмеження доступу до такої інформації може бути здійснено виключно у випадках, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину».
Більше того, ч. 2 ст. 6 Закону передбачає, що крім завдання шкоди вказаним інтересам, обов’язковими умовами правомірного обмеження доступу є істотність такої шкоди, а також переважаюча вага шкоди від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом в її отриманні.
Адміністративний суд у липні 2013 року відмовив ЕПЛ у задоволенні заявлених позовних вимог. Ігноруючи характер спірних правовідносин – правовідносини у сфері доступу до інформації – суд мотивував постанову виключно нормами Закону України «Про угоди про розподіл продукції» та Інструкції з розроблення, узгодження та підписання угоди про розподіл продукції, з яких зробив висновок, що обов’язок КМУ чи іншого органу державної влади щодо оприлюднення тексту чи інформації про умови Угоди по розподіл продукції – відсутній.
Положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації» суд просто зігнорував. У рішенні суд послався на положення ЗУ «Про доступ до публічної інформації» щодо режиму конфіденційної інформації, але не перевірив справдження трискладового тесту, передбаченого у ст. 6 цього закону, яке є обов’язковою умовою будь-якого обмеження доступу, в тому числі віднесення інформації до конфіденційної. Таке вибіркове застосування положень зазначеного закону, на нашу думку, є помилковим.
Більше того, суд не дав жодної правової оцінки доводам ЕПЛ про незаконність застосування положень законодавства про конфіденційність водночас і з боку КМУ, і з боку компанії, відсутність будь-який інших охоронюваних інтересів, як підстав правомірного обмеження доступу, відсутність істотної шкоди легітимного інтересу розголошенням інформації, а також значний суспільний інтерес у відкритті умов угоди щодо ділянки Юзівська.
Хоча позивач спеціально просив суд дати юридичну оцінку діям відповідача з неоприлюднення проекту угоди про розподіл вуглеводнів, який був схвалений розпорядженням КМУ, суд також повністю проігнорував зазначені позивачем норми щодо відкритості роботи Кабінету Міністрів України, про обов’язковість опублікування цим органом усіх своїх актів, а також про можливість обмеження доступу до інформації КМУ виключно у зв’язку із забезпеченням національної безпеки та оборони України (ч. 4 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
Усі ці аргументи були викладені в апеляційній скарзі ЕПЛ, але і суд апеляційної інстанції у жовтні 2013 року став на бік сторін Угоди і не зняв обмеження доступу із умов угоди про розподіл вуглеводнів, які протягом наступних 50 років видобуватимуться у Донецькій та Харківській областях.
Міжнародний рівень:
Крім національного законодавства, обмеження доступу до тексту такого роду угоди порушує міжнародні зобов’язання України, зокрема зобов’язання за Оргуською конвенцією. В рамках оргуського режиму створено спеціальний орган, уповноважений вирішувати питання про порушення сторонами конвенції своїх зобов’язань. Програвши у суді апеляційної інстанції, ЕПЛ виконала вимоги щодо вичерпання національних засобів правового захисту, і на сьогоднішній день готує звернення до Комітету із дотримання Оргуської конвенції у Женеві, де питання законності засекречення угоди буде вирішувати міжнародне співтовариство.
