Напередодні великої Конференції з питань відновлення України 2023, що відбудеться у Лондоні 21-22 червня, вчергове не втомлюємося нагадати, що таке відновлення має бути “зеленим”, і що саме це означає в контексті реформ у сфері охорони довкілля.
Українська екологічна спільнота впевнено наполягає на тому, що у довгостроковій перспективі процес післявоєнного економічного розвитку має стати фундаментальним переходом України до зеленої та чистої економіки. Якщо до повномасштабної війни вважалося, що стрімке переведення системи управління (в першу чергу мова йде про сферу охорони довкілля) та національної економіки (важка промисловість та енергетика із минулого століття) на європейські стандарти є неможливим, то рівень руйнувань у інфраструктурній та індустріальній сферах, а також надане минулого літа “кандидатство” — вказують на шанс таки зробити цей якісний стрибок. Для того, аби забезпечити зелену відбудову післявоєнної України, яка покращить екологічну ситуації та одночасно дозволить державі інтегруватися у європейські ринки та політичний простір, окрім інвестицій Україні необхідні ефективні інституції державного управління та чіткі правові рамки, спроможні гарантувати перехід до європейських стандартів промисловості, іншого користування природними ресурсами та охорони довкілля.
Впровадження екологічних та кліматичних актів ЄС для України буде справою складною. До 30 + актів із Угоди про асоціацію, які так довго, болісно і малоуспішно впроваджувалися в Україні з 2014 року, сьогодні додалося іще кілька сотень нормативних та технічних актів ЄС, у відповідність до яких Україні доведеться приводити своє законодавство та практику. Увесь квітень і травень Міндовкілля проводило постатейний аналіз цих актів на предмет рівня їхньої імплементації. І результат цього аналізу наразі є невтішним. Зате чиновники, сподіваємося, нарешті осягнули наскрізність довкіллєвої політики ЄС та масштаб робіт, які необхідно буде зробити в дуже скорочені строки.
Вочевидь, проведення будь-яких секторальних реформ буде малоефективним без паралельного впровадження в Україні належного екологічного врядування — якісно нового горизонтального способу правління порівняно з традиційним, ієрархічним, державо-централізованим способом державного управління, що базується на принципах прозорості, участі та підзвітності громадськості, ефективності та узгодженості політики. Навіть в умовах війни. Саме тому недолугі зміни, що викинули програми комплексного відновлення та відновлювальні роботи у післявоєнний період із сфери охоплення європейських інструментів, що саме дозволяють ефективно врахувати екологічні міркування та думку громадськості в державному плануванні (стратегічної екологічної оцінки) та процедурі погодження планованої діяльності, що може мати значний вплив на довкілля (оцінці впливу на довкілля), мають бути скасовані. Також недопустимими є звуження прав громадськості в процедурі оцінки впливу на довкілля, як ті, що вже впроваджені на практиці Міндовкіллям, так і ті, які пропонуються змінами до відповідного закону.
Щодо ключових реформ у сфері довкілля і зміни клімату, які, з одного боку, стануть базою для зеленого відновлення, а з другого, продемонструють ЄС реальність наших намірів та стануть фундаментом для відкриття переговорного процесу за главою 27 (Довкілля і зміна клімату), які необхідно провести першочергово, належать щонайменше такі секторальні реформи:
Екологічний контроль та відповідальність
Україна має повністю перезавантажити систему державного екологічного контролю для забезпечення дотримання вимог екологічного законодавства та покращення стану довкілля. Для цього необхідно орган екологічного контролю наділити належним обсягом повноважень, усунувши при цьому існуючі перепони та юридичні колізії. Необхідно також законодавчо закріпити форми заходів державного екологічного контролю (планові та позапланові перевірки, рейди, патрулювання, оперативні реагування на виклики) та підстави їхнього проведення. Провести цю реформу покликаний законопроєкт № 3091, але після прийняття його у першому читанні влітку минулого року, він не виносився до сесійної зали.
Вкрай важливо оновити і систему юридичної відповідальності за правопорушення в сфері охорони довкілля. Раніше це пропонувалося зробити шляхом оновлення та доповнення складів екологічних правопорушень, суттєвого підвищення санкцій за такі правопорушення, а також запровадження адміністративно-господарських санкцій та заходів кримінально-правового характеру для суб’єктів господарювання в сфері охорони довкілля. Усі ці заходи залишаються актуальними, хоча в світлі вступу до ЄС вже зараз необхідно працювати над дорожньою картою імплементації Директиви 2004/35/CE про екологічну відповідальність в контексті запобігання та усунення шкоди, завданої довкіллю та Директиви 2008/99/EC про захист довкілля за допомогою кримінального права.
Моніторинг викидів та звітність
20 вересня 2022 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Національний реєстр викидів та перенесення забруднювачів», який вступить в дію восени 2023 року. Нещодавно Кабінет Міністрів України затвердив і відповідний порядок. Згідно положень закону національний РВПЗ – відкритий електронний реєстр викидів – має запрацювати вже в 2024 році. Функціонування такого реєстру вочевидь дозволить державним органам краще розуміти кількісні і якісні показники промислових викидів найбільших забруднювачів та ухвалювати відповідні управлінські рішення на їх скорочення, а громадськості – національний РВПЗ дозволить володіти інформацією про стан довкілля, в якому вони живуть, та за необхідності впливати на владу. Залишається забезпечити запуск і повноцінну роботу РВПЗ у строки, передбачені законом.
Гірша ситуація із моніторингом викидів (виробничим контролем чи так званим моніторингом «на трубі»). Нещодавно ухвалений порядок запровадження обов’язкових автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин був суттєво розкритикований експертним середовищем за фактично відкладення його впровадження для нових джерел викидів на п’ять років з дати скасування воєнного стану, і взагалі не поширення його на діючі об’єкти. Моніторинг викидів є невід’ємною складовою регулювання промислових викидів в ЄС і передбачається цілою низкою актів ЄС. Зокрема, згідно Угоди про асоціацію вже на сьогодні автоматизовані системи контролю викидів повинні були бути встановлені в Україні на великих спалювальних установках, установках для спалювання відходів та установках із сумісного спалювання відходів, установках, в рамках яких використовуються органічні розчинники та установках, що виробляють двоокис титану.
Оцінка впливу на довкілля (ОВД), стратегічна екологічна оцінка (СЕО), управління водними ресурсами, моніторинг забруднення та доступ до екологічної інформації
Основні реформи у перелічених вище сферах відбулися до чи під час повномасштабного вторгнення. Разом з тим, зокрема в процедурах ОВД та СЕО у зв’язку із введенням воєнного стану на законодавчому рівні були впроваджені окремі зміни, що викликали серйозне занепокоєння спеціалістів на предмет їхньої відповідності актам ЄС. Вважаємо неприпустимим зниження в Україні мінімальних стандартів, закріплених актами ЄС і закликаємо допускати будь-які відступи від встановлених процедур у зв’язку із воєнним станом виключно в межах, дозволених відповідними актами ЄС. Будь-які програми та проекти повоєнного відновлення, що будуть розроблятися та погоджуватися без врахування екологічних міркувань (поза процедурами СЕО та ОВД), а відтак із без врахування думки громадськості, будуть завідомо неповноцінними, ніяк не зеленими і недемократичними.
Окрім того, не слід забувати, що законодавство ЄС постійно оцінюється, переглядається і вдосконалюється і Україні варто не відставати від нововведень у тих сферах, де вважається, що відповідні реформи в Україні вже проведені.
Зменшення промислового забруднення
Після понад п’яти років розробки та із третьої спроби наприкінці травня цього року парламент у першому читання схвалив законопроєкт, покликаний запровадити в Україні найкращі доступні технології та методи управління та систему інтегрованого регулювання і контролю промислових викидів. Його прийняття в цілому та введення в дію у розумні строки (без відкладення на N-ну кількість років після завершення війни) дозволить провести відновлення промисловості у відповідності до європейських стандартів. Встановлення чітких строків для модернізації чи виведення із експлуатації старих потужностей, які на сьогодні залишаються найбільшими забруднювачами в Європі, – дозволить суттєво скоротити викиди, покращити стан довкілля та здоров’я громадян.
В Україні досі не відбувається регулювання викидів такої забруднюючої речовини, як ЗЧ 2,5. Деякі промислові процеси, які супроводжуються викидами летких органічних сполук, також не врегульовані в Україні, як це врегульовано в країнах ЄС. Тому, нагальною є апроксимація національного законодавства до основних директив ЄС щодо покращення якості атмосферного повітря та синхронізація регулювання викидів найбільш шкідливих для здоров’я і довкілля забруднюючих речовин.
Охорона біорізноманіття
Збереження біорізноманіття потребує кардинальних зрушень в державній політиці України, зокрема перехід від концепції аграрної країни до країни з добрим станом всіх природних ресурсів, створенням належної системи охорони, менеджменту та моніторингу природних територій, видів та оселищ, переходу від виключно споживацької моделі використання лісових, водних та земельних ресурсів до збалансованого розвитку.
Надзвичайно важливо досягнути ключових євроінтеграційних цілей у сфері охорони біорізноманіття, зокрема, забезпечення збереження природних середовищ існування, дикої флори та фауни шляхом створення та належного менеджменту територій Смарагдової мережі. Для цього необхідно на основі відповідних актів ЄС розробити і прийняти закон про території Смарагдової мережі. Відповідно до Стратегії збереження біорізноманіття в рамках Зеленого курсу ЄС необхідно забезпечити: надання природоохоронного статусу 30 % території держави, екологізацію сільського господарства, заборону використання небезпечних пестицидів, створення островів біорізноманіття на 10 % аграрних земель, збільшення відсотка органічного землеробства до 25 %, відновлення річок, збільшення площ лісів, екологізацію рибальства, відновлення забруднених ґрунтів, збереження популяцій комах-запилювачів та інші цілі.
Варто також відзначити, що внаслідок російської агресії постраждали сотні тисяч гектарів українських лісів. І це в умовах, коли система управління лісами зазнає суттєвих адміністративних змін. Для недопущення подальшої деградації лісів в умовах повоєнної відбудови важливо, щоб лісове господарство розвивалось з урахуванням цілей, зазначених у Державній стратегії управління лісами України до 2035 року. Зокрема, необхідним є перехід на несуцільні системи рубок, включаючи нарощування рубок догляду в монокультурних лісах. Водночас, потрібно збільшувати площу лісів природного походження, які перебувають під охороною. Ще одним важливим завданням є унормування ринку деревини, щоб зменшити обсяги тіньового обігу коштів у лісогосподарському секторі та можливості для продажу незаконно заготовленої деревини (що передбачає законопроєкт № 4197-д).
Управління відходами
Основним кроком до впровадження європейських стандартів в цій частині стало прийняття в червні 2022 року Закону України “Про управління відходами”. Даний закон закладає основи для запровадження в Україні системи розширеної відповідальності виробника, функціонування циркулярної економіки, ієрархії управління відходами тощо. Втім, для запуску механізмів та інструментів, що пропонуються законом, ще слід прийняти цілу низку законів та підзаконних актів. Так, на черзі в парламенті є законопроєкти, що стосуються відходів упаковки, відходів електричного та електронного обладнання, відходів батарей та батарейок. Також на рівні окремого закону слід детальніше регламентувати умови безпечного захоронення відходів, і не тільки твердих побутових, але і небезпечних, а також поводження із відходами видобувної промисловості. Також для покращення системи державного управління в сфері управління відходами, слід створити новий центральний орган виконавчої влади, який дозволить покращити процес управління, дозвільну діяльність, облік та нормативно-методичне забезпечення сфери поводження з відходами.
Клімат
З метою імплементації вимог у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів в Україні на виконання міжнародних зобов’язань, а також на виконання вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Паризької угоди був прийнятий Закон України «Про засади моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів», який було введено в дію 1 січня 2021 року. Втім, текст даного закону містить більшою мірою загальні норми та станом на червень 2023 року не забезпечує ефективного механізму моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів в Україні. Схожі проблеми повʼязані із втіленням на практиці приписів Закону України «Про регулювання господарської діяльності з озоноруйнівними речовинами та фторованими парниковими газами». Видається, що для ефективної реалізації закріплених у цих законах принципів та ідей необхідна ще тривала робота із прийняттям та впровадження підзаконних нормативно-правових актів. Також Україна досі не створила систему торгівлі квотами на викиди парникових газів, а вчасне виконання Національного плану скорочення викидів від великих спалювальних установок через наслідки воєнних дій є під загрозою. У зв’язку із військовою агресією зупинилася і робота над рамковим законом про зміни клімату.
Висновки
Національні правові рамки та практики у сфері управління довкіллям України давно потребують реформування. Угода про асоціацію із ЄС та Європейський зелений курс надали вектор якісному перетворенню екологічної політики України, хоча й з 2014 року не так багато вдалося втілити в життя. Війна, як це не дивно, стала каталізатором цих процесів. Україна отримала статус кандидата у члени ЄС, а зруйнована важка промисловість із минулого століття вже не так сильно впирається прогресу. Україна сьогодні має шанс зробити якісний стрибок розвитку і відбудувати свою економіку та інфраструктуру значно кращою і зеленішою. Україна має всі шанси відбутися як успішний пілотний проєкт впровадження Європейського зеленого курсу і стати в авангарді зелених трансформацій. Але для цього необхідно нарешті провести першочергові горизонтальні та секторальні екологічні реформи, які гармонізують правила гри у сфері управління довкіллям з європейськими та забезпечать, аби відбудова була не лише швидкою, алей якісною, прозорою, відкритою, модерною з точки зору екологічних міркувань.
