На рівні ЄС здійснюється загальне рекомендаційне скерування держав-членів ЄС щодо стандартів проведення екологічних перевірок (інспекцій). Так, у 2001 році було прийнято Рекомендації ЄП та Ради від 4.04.2001р. щодо мінімальних стандартів для екологічних перевірок у країнах-членах ЄС (2001/331/EC). Існування інспекційної системи із ефективним проведення перевірок є запобіжником вчинення екологічних правопорушень, оскільки вони допомагають органам влади виявляти порушення та примусово впливати на виконання екологічних норм через санкції та інші заходи. Тому екологічні перевірки є невід’ємним зв’язком в системі управління та ефективним інструментом для більш системного виконання екологічного законодавства по всьому ЄС та дозволяє уникнути порушення правил конкуренції. Тому органи ЄС вирішили визначити мінімальні критерії для перевірок, які в першу чергу повинні застосовуватися для перевірок промислових установок та інших об’єктів, чиї викиди та(чи) скиди у водні об’єкти та(чи) операції з видалення відходів чи відновлювальні операції підлягають дозволу, погодженню чи ліцензуванню згідно з вимог законодавства ЄС.
Для забезпечення ефективності перевірок такі перевірки повинні плануватися заздалегідь, причому перевірки на місцях є їхньою важливою частиною. Для виокремлення висновків із перевірок на місцях повинні готуватися періодичні звіти. Звіти про інспекційну діяльність та публічний доступ до них повинні гарантувати відкритість та залучення громадян, НУО та інших зацікавлених осіб до імплементації екологічного законодавства ЄС. Дуже важливим є членство інспекційних органів в мережі IMPEL, яка пропагує найкращі практики щодо кваліфікації інспекторів та тренінгів для інспекторів.
Рекомендації встановлюють, що екологічна перевірка – це діяльність, яка спрямована на перевірку та сприяння дотриманню підконтрольними установками відповідних вимог екологічного законодавства, визначеного на рівні ЄС та транспонованого в національні норми, та вимог національного законодавства на моніторинг впливу підконтрольних установок на довкілля для визначення, чи подальші перевірки чи заходи впливу (включаючи видачу, зміну чи анулювання погодження, дозволу чи ліцензії) для забезпечення дотримання вимог законодавства ЄС. Проведення заходів на виконання вищевказаних завдань включають: перевірки на місцях (виїзди), моніторинг досягнення екологічних стандартів якості, розгляд звітів та заяв про екологічний аудит, розгляд та верифікація даних самоконтролю (автоматичного моніторингу), який проводиться самою підконтрольною установкою чи від імені операторів цієї установки, оцінки діяльності та операцій, що проводяться на підконтрольній установці, перевірка приміщень та відповідного обладнання (включаючи стан його підтримки) та належність екологічного управління на місці, перевірка відповідних облікових та звітних даних, які зберігаються операторами підконтрольних установок.
Екологічні перевірки, включаючи візити на місця, можуть бути:
– планові, які проводяться як частина запланованих заходів,
– позапланові, які проводяться як результат скарг, у зв’язку із видачею, поновленням, чи зміною дозволу, погодження чи ліцензії, або під час розслідування аварійних випадків, інцидентів чи випадків порушення.
Екологічні перевірки можуть проводитися будь-яким державним органом на національному, регіональному чи локальному рівні, і які визначені такими відповідною державою та які відповідальні за ті питання, що регулюються цими рекомендаціями.
Оператор підконтрольної установки – це будь-яка фізична чи юридична особа, яка управляє чи контролює підконтрольну установку, або, якщо це передбачено національним законодавством, якій делеговано вирішальну економічну владу над технічним функціонуванням підконтрольної установки.
Мета екологічних перевірок – досягнення високого рівня екологічного захисту. Екологічні перевірки повинні плануватися заздалегідь, і повинні включати план чи плани таких перевірок, що охоплюють всю територію країни та всі підконтрольні установки в межах цієї країни. Такий план чи плани повинні бути доступними громадськості, і прийматися на національному, регіональному та місцевому рівнях. Плани повинні базуватися на вимогах законодавства ЄС, якого слід дотримуватися, на реєстрі підконтрольних установок в межах сфери охоплення плану, на загальній оцінці основних екологічних питань на певній території та загальній оцінці стану дотримання екологічних вимог підконтрольними установками, даті попередніх інспекційних заходів, якщо такі були.
Плани перевірок повинні:
– відповідати завданням інспекційних органів, і брати до уваги стан підконтрольних установок, ризики та впливи на довкілля в результаті викидів чи скидів цих установок;
– брати до уваги доступну інформацію щодо конкретних території чи типі установок, таку як звіти операторів підконтрольних установок подані органам влади, дані самоконтролю, інформацію екологічного аудиту та екологічні звіти, особливо ті, які готуються установками в рамках програм еко-управління та аудиту (EMAS), результати попередніх перевірок та звіти про екологічний моніторинг.
Кожен план екологічних перевірок повинен, як мінімум,
(a) визначити географічну сферу, яку він охоплює,
(b) визначити період часу (напр.1 рік);
(c) включати особливі підстави для його перегляду;
(d) визначити конкретні місця чи види підконтрольних установок, які ним охоплюються;
(e) передбачити програми планових перевірок, включаючи екологічні ризики; частоту перевірок самих установок;
(f) передбачати чи деталізувати процедуру позапланових перевірок у випадку реагування на скаргу, аварійну ситуацію, факт порушення вимог чи для цілей видачі дозволу;
(g) забезпечувати координацію між різними інспекційними органами, де є потреба.
Перевірки на місцях
До них повинні, як мінімум застосовуватися такі вимоги:
(a) має проводитися перевірка дотримання відповідних правових норм ЄС;
(b) коли перевірки на місцях відбуваються за участі більше як одного екологічного контролюючого органу, вони обмінюються інформацією та за можливості координують перевірку на місці та іншу роботу з екологічного інспектування;
(c) результати перевірок поміщаються у звітах і ними обмінюються різні інспекційні органи, правоохоронні та інші органи різних рівнів;
(d) інспектори та інші посадові особи, які проводять перевірку на місці, мають законне право доступу до місця та інформацію, необхідну для проведення екологічної перевірки.
Екологічні перевірки на місцях повинні проводитися регулярно інспекційними органами як частина їхньої щоденної роботи, і ці перевірки на місцях повинні відповідати таким додатковим критеріям:
(a) досліджується цілий спектр впливів на довкілля, у відповідності із вимогами законодавства ЄС, програмами екологічних перевірок та організаційними умовами інспектуючих органів.
(b) такі перевірки на місцях повинні сприяти та посилювати обізнаність операторів і розуміння нормативних вимог законодавства ЄС, екологічну чутливість, екологічний вплив їхньої господарської діяльності;
(c) ризики довкіллю та вплив на довкілля підконтрольних установок повинні братися до уваги для оцінки ефективності вимог діючого погодження, дозволу чи ліцензії, та оцінити, чи покращення чи інші зміни до таких вимог є необхідними.
Позапланові перевірки мають відбуватися за таких обставин:
під час розслідування відповідних інспекційних органів скарг про серйозні екологічні правопорушення, і, як тільки найскоріше, після отримання цих скарг державним органом;
(b) розслідування серйозних екологічних аварійних ситуацій, інцидентів та випадків недотримання вимог, як тільки буде про це повідомлення в інспекційного органу;
(c) де потрібно, як частина прийняття рішення, чи надавати та на яких умовах видавати перше погодження, дозвіл чи ліцензію на процес чи діяльність на підконтрольній установці чи запропонованому місці, або щоб переконатися в дотриманні вимог погодження, дозволу чи ліцензії після видачі такої та перед початком діяльності;
(d) де потрібно, перед перед видачею, поновленням чи зміною погодження, дозволу чи ліцензії.
Звіти та результати перевірок на місцях
Після кожної перевірки на місцях інспектуючий орган обробляє чи зберігає, у визначеній формі і у файлах даних, дані щодо перевірки та висновки щодо дотримання вимог норм ЄС, їх оцінку та висновки, чи слід вживати подальших заходів, таких як відкриття справи про порушення, включаючи накладення санкцій, видачу нового чи оновлення чинного погодження, дозволу та ліцензії, або призначення наступної перевірки за результатами, включаючи виїзд на місце. Звіти повинні бути складені чим швидше у письмовій формі та зберігатися у доступній базі даних. Повні звіти, а якщо це не зовсім практично можливо, то їхні висновки повинні бути донесені до операторів підконтрольних установок, і протягом 2-х місяців з дати перевірки такі звіти повинні бути доступні публічно.
Розслідування серйозних аварій, інцидентів та випадків порушень
Розслідування серйозних аварій, інцидентів та випадків порушень вимог законодавства ЄС, які стали відомі інспекційному органу або через скаргу чи іншим способом, повинні проводитися відповідним органом для того, щоб:
(a) уточнити причини події та її вплив на довкілля, і, якщо треба, зобов’язання та можливу відповідальність за подію та її наслідки, та передати свої висновки органу, відповідальному за подальший примус (чи залишити в себе, якщо є відповідні повноваження);
(b) пом’якшити і, де можливо, усунути екологічні наслідки події через визначення відповідних дій, які слід вжити оператору чи органам влади;
(c) визначити дії, які слід вжити для попередження настання нових аварій, інцидентів, чи правопорушень;
(d) запустити виконання заходів примусу чи санкцій, якщо є потреба, та
(e) перевірити, чи оператор вживає відповідних контрольних заходів.
Бельгія: як працює державний екологічний контроль
Населення цієї країни трохи більше 11,4 млн осіб. Її інституційна організація є складною і структурована на регіональному рівні. Країна поділена на три регіони з високим рівнем автономії: Фламандський регіон на півночі (біля 6,6 млн населення), Валлонія на півдні (3,6 млн населення) та Брюссельський столичний регіон (біля 1,2 млн. населення).
На регіональному рівні в Бельгії діють екологічні інспекційні органи у Фламандському регіоні, Валлонському та Брюсельському столичному регіоні.
На федеральному рівні діє Федеральна екологічна інспекція, яка проводить перевірки в магазинах, перевіряє фермерів, імпортерів, експортерів, дистриб’юторів та продавців та інших рітейлерів, що знаходяться в Бельгії. Перевірки проводяться і у професійних користувачів хімічних товарів, що є небезпечними. Інспектори провадять різні типи перевірок, включаючи документальні та технічні, іноді навіть лабораторні аналізи. Перевірки організовуються навіть в аеропортах та портах при перетині бельгійського кордону у випадку торгівлі видами, деревиною, хімічними продуктами та речовинами. Інспекція має на меті зупинити небезпеку чи правопорушення, що негативно впливає на довкілля та здоров’я. Контроль має стримуючий, освітній та превентивний ефект.
На федеральному рівні також працює Бельгійська міжрегіональна екологічна агенція, яка має відповідну лабораторію, що контролює стан повітря та співставляє його із даними регіональних мереж, адмініструє міжрегіональну базу даних якості повітря, яка збирається із регіональних мереж.
В уряді Валлонського регіону працює Довкіллєвий Кабінет Міністрів. На регіональному рівні наявне окреме законодавство, в тому числі те, що стосується екологічних інспекційних перевірок, що приймається парламентом Валлонії. У Валлонському регіоні на рівні Публічної служби Валлонії діє Служба сільського господарства, природних ресурсів та довкілля, яка має інспекційні функції, а також відповідальна за забруднення ґрунтів, відходи, воду, захист природи, дозвільну діяльність.
Її структура наведена нижче:
У Валлонському регіоні функціонує декілька сміттєспалювальних установок, і ця Служба запустила проєкт оцінювання та інформування щодо викидів діоксинів та фуранів таких установок.
http://environnement.wallonie.be/data/air/dioxines/menu/menu.htm
Фламандський регіон
У регіоні наявні різні урядові структури, які відповідальні за різні сфери: захист довкілля та природи, поводження з відходами та захист ґрунтів, захист поверхневих та підземних вод. Контрольні повноваження за дотриманням екологічного законодавства здійснюються на 3-х рівнях – рівні муніципалітетів (мер, місцевий екологічний інспектор, поліція), на рівні регіонів – Відділ екологічного інспекторату, щодо злочинів – поліція.
З 2009 року діє Фламандська висока рада із застосуванню екологічного права, яка налічує лише 3 штатні працівники, але багато членів, які є представниками всіх органів влади, що займаються екологічним правозастосуванням – прокурори, місцеві органи влади, поліція, органи влади в сфері управління відходами, тощо. Вона координує політику щодо правозастосування в сфері екологічного законодавства, є форумом всіх органів, що контролюють дотримання екологічного законодавства, щороку публікує Звіт про екологічне правозастосування.
Департамент довкілля та енергетики містить Відділ екологічного інспекторату, що має також зовнішні офіси. Установки, які піддаються перевіркам, поділяються на 3 категорії в залежності від екологічних ризиків, обсягів забруднення для цілей дозвільної діяльності. Повноваження інспектора у адміністративних правопорушеннях: дати інструкцію щодо припинення правопорушення, якщо порушення не припинилося і триває недотримання інструкцій інспектора, то інспектор може накласти санкції (включаючи закриття компанії) або запропонувати органу, що видав дозвіл, повністю чи частково призупинити чи анулювати такий дозвіл. Також інспектор може запропонувати дозвільному органу змінити чи додати умови до дозволу. На перевірку завжди направляється 2 інспектори (задля питань безпеки та цілісності), перевірки не оголошуються!, і перевіряють тільки операторів та установки компанії групи 1 (найбільший екологічний ризик). Перевірки можуть проводитися 24 год на добу, навіть у вихідні і інспектор має доступ до всіх приміщень та територій, без попередження має право на доступ до них, а також може заручитися підтримкою поліції. Під перевірку підпадають або всі аспекти (інтегрований підхід) або окремі аспекти впливу на довкілля. Інспектор має право бачити всі установки та приміщення, дозволи, результати моніторингу, а також право брати заміри. Під час перевірки інспектор може надавати усні чи письмові рекомендації, інструкції та накази. Після кожної перевірки складається внутрішній звіт про перевірку, а основні дані заносяться в електронну Систему обміну файлами. Предмет перевірки – чи дотримано оператором обов’язку отримати дозвіл, чи застосовуються НДТ (ВАТ), чи дотримуються умови дозволу, чи умови дозволу є належними та достатніми, щоб попередити правопорушення чи незручності для сусідів.
Екологічний інспекторат налічує біля 100 інспекторів, які мають вищу освіту та проходять постійні навчання, які мають необхідне обладнання, транспорт. Для забезпечення якості роботи інспекторів – у них є посібники, правила поведінки, тощо. За 2007 рік було проведено 12000 перевірок на 4400 підприємствах.
Брюссельський столичний регіон
У Брюсельському столичному регіоні є урядова агенція Довкілля Брюсселя, яка має завданням дослідження, планування та консультування щодо екологічних питань. Вона допомагає владі та бізнесу з м. Брюссель розробляти екологічні плани. Відділ екологічних дозволів та інспекції агенції Довкілля Брюсселя має завданням моніторинг дотримання екологічного законодавства. У 2015 році до сфери контролю додано добробут тварин та транзит відходів.
Також є окремий орган влади Брюсельський інститут управління довкіллям (BIME), який займається управлінням довкілля та енергетикою в регіоні Брюссель. Це мультисекторальна та мультиінструментальна організація (див діаграму нижче), яка також займається примусовим виконанням екологічного законодавства в сферах енергетики, шуму, води, відходів, повітря, ґрунтів, природи та лісів, клімату.
Принципи інспекційної діяльності – діалог та подальші перевірки. Інспекційна робота базується на щорічному регіональному плані перевірок. Пріоритети залежать від екологічних ризиків та впливу на довкілля. Розроблені індикатори дотримання законодавства підконтрольними установками. Контрольні функції формуються із превентивного та реакційного контролю, та полягають в планових та позапланових перевірках. Планові перевірки є тематичні (стосуються одного аспекту) чи комплексні та річні плани таких перевірок формуються на основні оцінки екологічних ризиків. Планові перевірки складають 60-70 % роботи контролюючого департаменту, про їхнє проведення повідомляється оператор установки, і зазвичай вони проводяться із виїздом на місця. Без виїзду на місце можуть проводитися планові перевірки за результатами даних самоконтролю чи за інформацією зовнішніх експертів (залучених інспекторатом чи оператором установки). Позапланові перевірки проводяться на підставі скарг, аварійних ситуацій, інцидентів, та складають 30-40 % роботи контролюючого департаменту, та відбуваються із виїздом на місце. Стратегія роботи інспекційного органу – це комбінація діалогу (превентивний підхід) та накази і контроль (каральний підхід). Тому це не тільки перевірки дотримання вимог, але і заохочення дотримання вимог. Заохочення до дотримання вимог екологічного законодавства відбувається такими методами:
заохочення добровільного дотримання норм шляхом надання технічної допомоги;
розробка із оператором взаємовигідного графіку дотримання норм;
залучення компаній для пошуку рішень;
підвищення обізнаності оператора (автодисципліна, автомоніторинг);
налагодження позитивних взаємовідносин оператор-орган влади.
Інструменти – адміністративне провадження та кримінальне провадження.
У випадку порушення умов дозволу інспектор може надати усне попередження, якщо це незначне порушення, вжити негайних заходів у випадку надзвичайних ситуацій та видати письмове попередження в інших випадках. У двох останніх випадках інспектор може надіслати пропозицію відповідному органу щодо призупинення, скасування чи зміни дозволу (ліцензії), скласти обвинувальний звіт та надіслати його прокурору, що потягне за собою адміністративний штраф, чи вжити інших адміністративних заходів, якими є зупинка діяльності чи роботи (тимчасове закриття).
Отож, попри складну бельгійську систему державних органів різного рівня, які часто поєднують і законодавчі, і виконавчі, і дозвільні, і контролюючі функції, контрольні повноваження екологічних інспекторів у Бельгії базуються на високих стандартах, розроблених на рівні ЄС та міжнародними мережевими організаціями (такими як IMPEL), та доповнюються роботою поліції, органів місцевого самоврядування та прокуратурою. За таких умов інспекційні повноваження переслідують не тільки каральну мету, але і покликані попередити вчинення правопорушень та шкоду довкіллю, та часто полягають в більш активних діях інспекторів для налагодження дотримання вимог законодавства операторами установок, взаємовигідного діалогу, освіті та наданні допомоги тим, кого вони перевіряють.
