Гірський масив Свидовець, розташований на Закарпатті є важливою природною територією Карпатського регіону, екосистеми якого потребують захисту та збереження. Захист Свидовця, є важливим завданням для забезпечення екологічної рівноваги та збереження біорізноманіття регіону, але знаходиться під загрозою знищення у разі реалізації проєкту будівництва мегакурорту. Тому з 2017 року розпочався судовий процес, коли жителі с. Лопухів, МБО “Екологія – Право – Людина” звернулися до суду для оскарження спірних детальних планів території, що дозволяють споруджувати курорт «Свидовець» на викорогір’ї Карпат.
Тож, ключовими питаннями, що вимагають вирішення у процесі розгляду цієї справи, і відповіді на які визначать подальший розвиток правового регулювання у відповідній сфері суспільних відносин, є застосування положень статей 12 та 19 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”.
14лютого 2024 р. (https://opendatabot.ua/court/116993690e19773767a33db669dcb356d79123986), Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/1314/17 за позовом місцевих жителів с.Лопухово до Тячівської районної державної адміністрації, Рахівської районної державної адміністрації, і вирішив розгляд цієї справи передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Верховний Суд вказав, що ключовими питаннями, які підлягають вирішенню у ході розгляду цієї справи та відповіді, які зумовлять подальший розвиток права у відповідній сфері суспільних відносин є застосування положень статей 12 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:
щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій України (кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат), яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України, та відсутності окреслених меж таких територій, однак за наявності схеми планування території області;
щодо визначення обсягу компетенції обласних та районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану території, яким охоплюються частини територій декількох районів однієї області.
Одним з ключових питань, яке підлягає вирішенню у межах цього спору, є застосування норми статті 12 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у поєднанні з приписами статті 19 цього ж Закону щодо можливості розроблення детального плану територій поза межами населеного пункту за відсутності схеми планування частини територій українських Карпат, яка має розроблятися за рішенням Кабінету Міністрів України.
Особливості розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України визначає стаття 12 Закону №3038-VI, якою передбачено, що за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій (частина перша).
Так, відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Положеннями частині другої указаної статті Закону №3038-VI передбачено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Із змісту норм частини четвертої статті 19 Закону №3038-VI випливає, що детальний план території визначає:
1)принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Принагідно у цьому контексті варто звернутися також до Генеральної схеми планування України, затвердженої Законом України «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 року № 3059-III.
За нормами цього Закону, Генеральна схема визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.
Главою 5 розділу ІІІ Генеральної схеми передбачено, що з метою забезпечення ефективного використання територій, що мають особливу господарську, екологічну, наукову, естетичну цінність, передбачається розвиток за державної підтримки, зокрема, територій із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим, історико-культурним потенціалом, високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки.
Главою 2 указаного розділу Генеральної схеми передбачено, що її реалізація забезпечується органами державної влади та органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному законодавством. З метою забезпечення реалізації Генеральної схеми Кабінет Міністрів України, зокрема, приймає рішення про розроблення схем планування окремих частин території України. Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради. Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем.
Отже, положенням Генеральної схеми кореспондують приписи вже неодноразово згаданої вище частини першої статті 12 Закону №3038-VI, які уповноважують Кабінет Міністрів України виступати ініціатором розробки схем планування окремих частини територій України, зокрема, гірських територій Карпат.
Стаття 12 Закону №3038-VI свідчить, що замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради. Схеми планування окремих частин території України затверджуються рішенням замовників таких схем. Отож для Карпаського регіону, Кабмін мав би виступити ініціатором розроблення такої схеми планування, а Закарпатська обласна, спільно із обласними радами інших Карпатських областей (Івано-Франківської, Львівської, Чернівецької) мали б виступити замовником та затвердити таку єдину схему.
На сьогоднішній день поняття гірських територій Карпат законодавчо не визначено, як і не окреслена межа територій, які охоплюються таким поняттям. Натомість, чинним є Закон України від 15 лютого 1995 року № 56/95-ВР «Про статус гірських населених пунктів в Україні», який встановлює критерії, за якими населені пункти набувають статусу гірських, визначає основні засади державної політики щодо розвитку гірських населених пунктів та гарантії соціального захисту громадян, що у них проживають, працюють або навчаються. Перелік населених пунктів, яким надається статус гірських, затверджується Кабінетом Міністрів України. Кабмін такий перелік затвердив у 1995 році https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/647-95-п#n10.
Виходячи з положень статті 19 Закону №3038-VI з огляду на приписи статті 12 Закону №3038-VI, постає питання, чи є достатньою наявність схеми планування території Закарпатської області для розробки та затвердження детального плану територій, що охоплює декілька районів цієї області у випадку, якщо така територія розташована за межами населених пунктів, які законодавчо віднесені до гірських, однак нормативного віднесення відповідної території до гірських територій Карпат законодавство не містить. До того ж, чи можна вважати державні інтереси врахованими при розробці ДПТ у розумінні норми цього Закону за умови, якщо схема планування гірських територій Карпат Урядом України не затверджена, а є лише схема планування території області.
У судовій практиці як Верховного Суду України, так і Верховного Суду відсутні висновки щодо застосування частини першої статті 12 Закону №3038-VI як окремо у частині повноважень Кабінету Міністрів України, так і через призму статті 19 цього Закону в частині компетенції районних державних адміністрацій здійснювати розробку детального плану територій поза межами населених пунктів, щодо яких схема планування має бути затверджена не лише на регіональному, а й на державному рівні.
Важливість та винятковість цього питання постає не тільки у межах цього спору щодо курорту сивдовець на Закарпатті, а й для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики при подальших розробках детальних планів територій, адже майбутня повоєнна відбудова України стосуватиметься не лише окремих населених пунктів, а й ряду областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, які зазнали та продовжують зазнавати руйнівного впливу агресії російської федерації, розробка схеми планування територій яких має здійснюватися за рішенням Кабінету Міністрів України.
Згідно Порядку розроблення, проведення громадського обговорення, погодження програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) та внесення змін до них (затвердженого Постановою КМУ від 14 жовтня 2022 р. № 1159, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1159-2022-п#n10), під час розроблення проекту програми комплексного відновлення області враховуються отримані вихідні дані, відомості відповідних кадастрів і реєстрів, інформаційних систем, відомості щодо державних інтересів, інтересів суміжних областей, територіальних громад, території територіальних громад яких входять до складу відповідної області, а також пропозиції громадськості до проекту такої програми.
Програма комплексного відновлення області включає такі розділи: інформацію про наявність містобудівної документації на території області, аналіз щодо її актуальності та ступінь її реалізації; інформацію про наявність регіональної стратегії розвитку, аналіз щодо її актуальності та ступеня реалізації.
Містобудівна документація державного рівня повинна бути врахована під час розробки програм комплексного відновлення областей. Такий ж обов’язок стоується розробки програм комплексного відновлення території територіальної громади (її частини).
Ще одним завданням, розв`язання якого нерозривно пов`язане з порушеними вище питаннями, є встановлення компетенції районних державних адміністрацій при затвердженні детального плану територій, який охоплює декілька районів області.
Так, вже згаданим вище абзацом другим частини другої статті 19 Закону №3038-VI передбачено, що розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
За правилами абзацу 2 пункту 4.12 Порядку №290 детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання, а в разі відсутності адміністративного району – відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Оперуючи поняттям «на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації», законодавець не унормовує випадки, коли детальний план території, що розташована за межами населених пунктів, охоплює декілька районів однієї області. Не дає однозначної відповіді на це питання й згадана вище норма абзацу другого пункту 4.12 Порядку №290.
Отже, обмежуючи повноваження районної державної адміністрації із затвердження детального плану територій адміністративними межами відповідного району, законодавство не дає однозначної відповіді на питання, чи вправі декілька районних державних адміністрацій затверджувати власними розпорядженнями детальний план територій у частині відповідного адміністративного району і у такому випадку такий детальний план набуває статусу містобудівної документації на місцевому рівні у цілому, чи у такому випадку слід вважати, що такий адміністративний район відсутній, а відтак виключною компетенцією щодо його розгляду і затвердження наділяється відповідна обласна державна адміністрація.
Тому, розглянута справа перед Верховним Судом України порушує питання щодо застосування положень Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, зокрема статей 12 та 19 у контексті розроблення детальних планів територій поза межами населених пунктів. Судова справа фокусується на таких правових проблемах, як можливість розроблення детального плану без наявності відповідних схем планування, визначення компетенції обласних та районних державних адміністрацій у затвердженні таких планів, а також деталізація значення Генеральної схеми планування України для забезпечення сталого розвитку територій та її роль у розробці містобудівної документації місцевого рівня. Рішення Великої Палати ВС у цьому спорі буде важливим для подальшого визначення правових принципів у сфері містобудівної діяльності на місцевому рівні та сталого розвитку територій та зеленої повоєнної відбудови.
