Контроль за дотриманням природоохоронного законодавства та забезпечення екологічної безпеки є пріоритетним завданням держави. Водночас виникають випадки, коли органи державного нагляду не вживають своєчасних заходів або їхні дії залишаються без належного реагування, що створює загрозу для життя, здоров’я людей та довкілля. Одним із таких випадків є справа, яка була розглянута судами і дійшла до Верхоного суду. Справу ініційовано заступником керівника Одеської обласної прокуратури проти діяльності ТОВ «Інтер-Нафта», що зберігає скраплений газ та продукти переробки викопного палива без проведення оцінки впливу на довкілля та належних дозволів. Аналіз рішення Верховного Суду висвітлює правові підстави представництва інтересів держави прокурором, забезпечення екологічної безпеки та належний захист інтересів територіальної громади у випадках порушення природоохоронного законодавства.
Деталі:
04 листопада 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні касаційну справу за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави, а саме Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу та Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, до ТОВ «Інтер-Нафта» про припинення діяльності із зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива. Касаційну скаргу подав заступник керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року та постанову П’ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року https://reyestr.court.gov.ua/Review/107123236.
У жовтні 2021 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив припинити діяльність ТОВ «Інтер-Нафта» щодо зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива в обсягах від 15 кубічних метрів і більше у відповідних резервуарах. Заявник вказував, що будівництво АЗС та резервуарів відбулося без дозволу на виконання будівельних робіт, що є самочинним будівництвом, а також що діяльність ТОВ «Інтер-Нафта» підлягає оцінці впливу на довкілля, проте така оцінка не проводилася.
Прокурор зазначав, що відповідні органи (Держекоінспекція та Кароліно-Бугазька сільська рада) не вживали заходів для обмеження чи зупинення діяльності товариства, що підтверджувалося листами від 19 та 27 липня 2021 року. Це, на думку прокурора, обґрунтовувала наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
Суди першої та апеляційної інстанцій залишили позов без розгляду. Вони дійшли висновку, що прокурором не наведено достатніх доказів значимості порушення інтересів держави, можливості настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність органів, а також наявності об’єктивних причин, що перешкоджали зверненню відповідного органу до суду. Не погоджуючись із цим, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами матеріального права, зокрема статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Прокурор також наголошував, що суди не врахували правові висновки Верховного Суду щодо можливості прокурора представляти інтереси держави в суді, а розгляд справи має суспільну важливість через розташування об’єкта поруч з аквапарком «Затока» та автошляхом Н33 Одеса-Монаші.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що господарська діяльність ТОВ «Інтер-Нафта» із зберігання скрапленого газу та продуктів переробки викопного палива здійснюється на території дачної забудови у смт Затока, у безпосередній близькості до житлових та дачних будинків, поряд з об’єктом рекреаційного призначення – аквапарком «Затока», а автозаправна станція розташована впритул до автошляху Н33 Одеса-Монаші. Держекоінспекція повідомила, що планові та позапланові заходи контролю у 2021 році не проводились через відсутність законних підстав, а сільська рада просила прокурора захистити права та інтереси держави у суді щодо порушень законодавства при будівництві та експлуатації АЗС.
Позиція Верховного суду:
Верховний Суд, надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, виходив з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим, тобто ухваленим відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі всебічно з`ясованих обставин та досліджених доказів. Крім того, судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства: бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин та ефективно захищати права, свободи і інтереси фізичних і юридичних осіб. Верховний Суд констатував, що ухвала Одеського окружного адміністративного суду та постанова П’ятого апеляційного адміністративного суду не відповідають цим вимогам, а доводи касаційної скарги скаржника є обґрунтованими. Скаржник стверджував, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не враховано правові позиції Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду щодо представництва інтересів держави прокурором. Верховний Суд наголосив, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках, визначених законом, і що «інтереси держави» – це оцінне поняття, що охоплює широке коло законних та суспільних інтересів, включно з інтересами територіальних громад, які можуть збігатися або не збігатися з інтересами органів державної влади. Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може звертатися до суду для захисту інтересів держави лише якщо відповідний орган влади не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів або якщо такого органу немає. Невиконання судом оцінки доводів прокурора щодо наявності підстав для звернення не є підставою залишати позов без розгляду. У справі, що розглядається, прокурор зазначив, що діяльність відповідача створює загрозу екологічній безпеці та життю і здоров’ю мешканців територіальної громади. Верховний Суд також врахував міжнародні стандарти та практику ЄСПЛ, а також рекомендації Ради Європи щодо участі прокурора поза межами кримінального процесу, підкресливши, що така участь допускається як виняток і має бути спрямована на захист суспільних або важливих державних інтересів без конфлікту інтересів та з дотриманням принципу рівності сторін у судовому процесі. Висновок Верховного Суду полягав у тому, що прокурор може представляти інтереси держави лише у випадках, прямо передбачених законом, а суди неправильно обмежили можливості прокурора у цій справі, залишивши позов без розгляду.
Обґрунтування Верховного Суду щодо інтересів держави та дотримання екологічної безпеки:
Колегія суддів вважала, що обґрунтування прокурора щодо представництва інтересів держави є сумісним з поняттям «інтереси держави». Відповідно до статті 3 Конституції України, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод є її головним обов’язком. Стаття 50 Конституції гарантує кожному право на безпечне довкілля та відшкодування завданої шкоди. Частина п’ята статті 319 ЦК України передбачає, що власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян і інтересам суспільства, а частини 1-2 статті 5 ГК України визначають правовий господарський порядок, який включає забезпечення державою екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги. Частина друга статті 10 ГК України встановлює державну екологічну політику, спрямовану на раціональне використання ресурсів і безпечні умови життєдіяльності. Частина перша статті 246 ГК України забороняє діяльність, що загрожує життю або здоров’ю людей і довкіллю. Частина друга статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає, що діяльність, що перешкоджає реалізації екологічних прав, підлягає припиненню. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (ст. 3) закріплює принцип пріоритетності безпеки життя і здоров’я людини над будь-якими іншими інтересами.
У таких спорах індивідуальне право на підприємницьку діяльність (ст. 42 Конституції) протиставляється публічному інтересу щодо дотримання екологічної безпеки, який має безумовний пріоритет. Цей висновок узгоджується з правовими позиціями Верховного Суду, зокрема постановами від 18 жовтня 2018 року (справа № 820/3552/17), 3 вересня 2019 року (№ 815/3210/18), 20 серпня 2020 року (№ 820/6785/16) та 15 вересня 2020 року (№ 804/3108/16). Екологічні інтереси населення можуть захищатися адміністративними судами (ч. 7 ст. 41 Конституції) та відповідно до ст. 66 Конституції, що забороняє заподіяння шкоди довкіллю. Постанова Верховного Суду від 1 вересня 2022 року (справа № 520/16518/2020) також підтверджує ці принципи. Колегія суддів вважала неправильними висновки судів попередніх інстанцій, що прокурором нібито не доведено значимість порушення інтересів держави та можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу.
Щодо наявності підстав для представництва інтересів держави (ч. 3 ст. 23 Закону «Про прокуратуру»), Велика Палата Верховного Суду (постанови від 13 лютого 2019 року № 826/13768/16 та від 25 квітня 2018 року № 806/1000/17) зазначила, що прокурор може представляти інтереси держави лише у двох випадках: 1) якщо орган влади не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави; 2) у разі відсутності такого органу. У першому випадку підставою для дій прокурора є свідома бездіяльність або неналежне виконання повноважень відповідним органом. Захист інтересів держави має здійснюватися насамперед цими органами, а прокурор виконує субсидіарну роль.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держекоінспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) та Кароліно-Бугазька СР фактично самоусунулися від своїх повноважень, не вживши протягом розумного строку заходів для захисту інтересів держави. Листом № 4242/3.1 від 19 липня 2021 року Держекоінспекція повідомила, що перевірки ТОВ «Інтер-Нафта» у 2021 році не проводились, а листом № 1098/02-07 від 27 липня 2021 року Кароліно-Бугазька СР підтвердила, що жодних дій щодо обмеження або зупинення діяльності ТОВ «Інтер-Нафта» не вживала та просила прокурора здійснити захист прав у суді. Верховний Суд (постанови від 20 січня 2021 року № 927/468/20, від 11 березня 2021 року № 910/3158/19 та від 19 травня 2021 року № 902/864/20) зазначив, що часовий проміжок між повідомленням та поданням позову не завжди є вирішальним, а оцінка «розумності строків» залежить від обізнаності позивача та вжитих ним заходів. Принцип забезпечення екологічної безпеки підтверджується правовими нормами та міжнародними Цілями сталого розвитку, що вимагають скорочення впливу на довкілля та забезпечення життєстійкого розвитку міст і громад. Колегія суддів вважала, що прокурор звернувся до суду у розумні строки (жовтень 2021 року) після повідомлень Держекоінспекції та сільради, і висновки судів попередніх інстанцій про «належне реагування» є необґрунтованими, оскільки питання захисту довкілля пов’язане з життям та здоров’ям людини і не допускає тривалих зволікань. Належним заходом реагування була подача відповідного позову органом державного нагляду.
Враховуючи викладене, звернення прокурора відповідало вимогам ст. 53 КАС України та ч. 3 ст. 23 Закону «Про прокуратуру». Порушення цих норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій призвело до постановлення незаконної ухвали та постанови, що перешкоджають подальшому провадженню у справі. Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України, це є підставою для скасування судових рішень та направлення справи для продовження розгляду.
Тому, ВС касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задоволив, ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року та постанову П’ятого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2022 року скасував.
Тож, захист екологічної безпеки та інтересів держави у сфері охорони довкілля має пріоритет над приватними інтересами підприємств. Верховний Суд підтвердив, що прокурор має право представляти інтереси держави у суді, коли відповідні органи влади не виконують або неналежним чином виконують свої обов’язки, зокрема щодо контролю за зберіганням небезпечних речовин та дотримання екологічних норм. У справі щодо ТОВ «Інтер-Нафта» суд встановив, що бездіяльність Держекоінспекції та місцевої ради створювала реальну загрозу для життя, здоров’я людей та довкілля тому подання прокурором касаційної скарги відповідало законодавству та принципам захисту суспільних інтересів. Рішення Верховного Суду підкреслює необхідність ефективного державного нагляду та своєчасного реагування на порушення природоохоронного законодавства для забезпечення захисту довкілля та сталого розвитку територіальних громад.
