Наталія Проць, експерт ЕПЛ з правових питань проекту «Посилення ролі громадянського суспільства у сприянні Уряду в процесі реалізації Стратегії ЄС для Дунайського регіону»
Державна екологічна інспекція України (надалі – ДЕІ України) – один з ключових органів державної влади, покликаний забезпечувати законність та правопорядок у сфері охорони навколишнього природного середовища. Втім інформація про діяльність цього органу, яка однозначно викликає значний суспільний інтерес, не завжди є доступною для зацікавленої громадськості. Акти перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства суб’єктів господарювання, які складаються ДЕІ України та її територіальними структурними підрозділами (надалі – структурні підрозділи) є одними із найважливіших джерел екологічної інформації, а тому повинні бути відкритими у доступі. Обґрунтовуючи суспільну необхідність доступу до актів перевірок, у даній статті автор аналізує законодавче закріплення обов’язку доступу до актів перевірки і практичні аспекти діяльності ДЕІ України та її структурних підрозділів на основі проведених ним досліджень.
На території України, особливо у великих містах та регіонах з розвинутою промисловістю, все більшого поширення набувають випадки надмірного забруднення повітря промисловими підприємствами, підприємствами харчової, хімічної, металургійної промисловості. У результаті такої діяльності страждають не тільки робітники цих підприємств, а й мешканці прилеглих територій. У законодавстві, зокрема в статті 19 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні своєї діяльності зобов’язані вживати необхідних заходів щодо запобігання та усунення причин забруднення атмосферного повітря, фізичного впливу на атмосферу в населених пунктах, рекреаційних зонах, а також повітря в житлових і виробничих приміщеннях, у навчальних, лікувально-профілактичних та інших закладах, інших місцях тривалого чи тимчасового перебування людей[1]. Та, на жаль, реалії залишають бажати кращого. Сучасні гіганти промисловості дуже рідко задумуються над наслідками своєї діяльності в той час, коли стрімкими темпами поширюються хвороби, спровоковані забрудненням повітря, землі, води. Саме тому, інформація про стан навколишнього природного середовища є інформацією, яка становить значний суспільний інтерес і всі документи, які містять екологічну інформацію повинні бути доступними для ознайомлення.
Акти перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства суб’єктів господарювання – одне із найважливіших джерел екологічної інформації
Одним із найдостовірніших джерел результатів діяльності будь-якого органу влади є нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії, які він приймає. Забезпечення органами влади вільного доступу до таких актів служить гарантією зменшення проявів незаконних діянь з боку посадовців, громадян, суб’єктів господарювання. Не оприлюднюючи, наприклад, акти індивідуальної дії, орган державної влади провокує беззаконня, анархі, неможливість контролю його діяльності. Окрім того, порушується принцип гласності – один із основоположних принципів діяльності органів державної влади, який передбачає повне інформування про їхню діяльність. Особливо актуальним є публікація актів органів державної влади з питань охорони навколишнього природнього середовища. Насамперед, йдеться про акти перевірки діяльності суб’єктів господарювання, які складаються ДЕІ України та її структурними підрозділами в процесі перевірки господарської діяльності суб’єкта господарювання. Публікація даних актів допоможе реально оцінити, чи приймають певні рішення на покращення екологічної ситуації країни або конкретного регіону (наприклад, закриття сміттєзвалищ, шкідливих для здоров’я людей), чи навпаки, приймають рішення, які ведуть до погіршення стану довкілля та порушення екологічних прав громадян.
ДЕІ України та її структурні підрозділи є одними із ключових органів державної влади, які володіють екологічною інформацією. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України від 13 квітня 2011 року № 454/2011), ДЕІ України є центральним органом виконавчої влади, яка утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а також забезпечує інформування громадськості про реалізацію державної політики у відповідній сфері. Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря)в областях, містах Києва та Севастополі[2].
Для об’єктивного визначення додержання вимог природоохоронного законодавства, виявлення та запобігання порушенням суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, прийнятного рівня небезпеки для населення та навколишнього природного середовища, ДЕІ України здійснює державний нагляд (контроль) за діяльністю суб’єктів господарювання. Основними принципами державного нагляду (контролю) є пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; відкритість, прозорість, плановість й системність державного нагляду (контролю)[3].
Відповідно до п. 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України, ДЕІ України для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їхніми результатами обов’язкові для виконання приписи, розпорядження[4].
Відповідно до Порядку організації та проведення перевірок суб’єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, за результатами проведеної планової або позапланової перевірки складається уніфікований акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства – це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб’єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та його дотримання[5]. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб’єктом господарювання, а в разі невиконання – детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Відповідно до п. 4. Порядку організації та проведення перевірок суб’єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, під час проведення перевірки перевіряються наявність та чинність дозвільних документів, які підтверджують право на здійснення господарської діяльності, пов’язаної з використанням природних ресурсів (розміщення відходів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, викиди в атмосферне повітря з стаціонарних джерел, спеціальне використання природних ресурсів), транскордонним переміщенням об’єктів рослинного й тваринного світу, та інших документів, необхідних для здійснення перевірки[6]. Саме тому, акт перевірки є документом, що засвідчує результати перевірки дотримання встановлених чинним законодавством норм і правил та служить підставою для накладення санкцій. Окрім того, до акта перевірки додаються (за наявності) порівняльні таблиці, графіки, схеми, інформація, пов’язана з проведенням інструментально-лабораторного контролю, інформація щодо вилучення знарядь добування об’єктів рослинного та тваринного світу, транспортних (в тому числі плавучих) засобів, зброї та боєприпасів, обладнання та предметів, що є знаряддям незаконного добування об’єктів рослинного та тваринного світу, незаконно добуті природні ресурси і продукцію, що з них вироблена. Отже, акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства з відповідними додатками містить всю необхідну екологічну інформацію, яка є предметом суспільного інтересу. Такі акти є документами, що створюються в процесі основної діяльності інспекції. Саме тому акти перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства є відкритою інформацією і повинні надаватися за запитами, а також розміщуватися у вільному доступі на веб-сайті ДЕІ України та її структурних підрозділів.
ДЕІ України та її структурні підрозділи зобов’язана надавати доступ до актів перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства
Компетенція органів публічної влади, зокрема і Державної екологічної інспекції України та її територіальних структурних підрозділів, спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не керує громадянами, а створена для громадян, надає їм послуги, забезпечує умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, захищає їхні інтереси та здійснює контроль з метою попередження та коригування неправильної поведінки громадян. ДЕІ України та її структурні підрозділи встановлюють (перевіряють) відповідність певної діяльності (поведінки) суб’єктів господарювання вимогам закону, а у випадку виявлення порушень – застосовують адміністративні стягнення. Втім, суспільство має контролювати цю діяльність відповідно до чинного законодавства. У законодавстві України є низка закріплених положень, які стосуються обов’язку органів державної влади, і, зокрема, ДЕІ України та її структурних підрозділів, оприлюднювати інформацію про свою діяльність.
Так, відповідно до ст. 5 Закону України «Про інформацію», кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів»[7]. Відповідно до ст. 10 Закону України «Про інформацію», право на інформацію забезпечується обов’язком органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення, а також створенням механізму здійснення права на інформацію[8].
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади», центральні органи виконавчої влади зобов’язані забезпечити оперативне оприлюднення інформації про власну діяльність[9].
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Питання системи обліку публічної інформації», центральні органи виконавчої влади зобов’язані забезпечити створення, функціонування та ведення системи обліку публічної інформації (електронна база даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб’єкта владних повноважень) та доступ до системи обліку публічної інформації[10].
Відповідно до Указу Президента України «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації», центральні органи виконавчої влади зобов’язані створити з метою доступу до публічної інформації та її збереження систему обліку документів, що знаходяться у відповідних розпорядників інформації і містять публічну інформацію, забезпечити обов’язкову реєстрацію в цій системі таких документів та надання доступу до них за запитами, оприлюднення зазначеної інформації на офіційних веб-сайтах[11].
Національна комісія з утвердження свободи слова та розвитку інформаційної галузі при Президентові України схвалила Рекомендації щодо основних стандартів оприлюднення інформації на веб-сайтах органів державної влади та місцевого самоврядування у мережі Інтернет, відповідно до яких на офіційному веб-сайті органу державної влади, органу місцевого самоврядування розміщується вся інформація, яка стосується цього органу та сфери його компетенції, зокрема[12]:
- всі рішення органу, за винятком тих, що мають обмежений доступ;
- будь-які звіти, аналізи, експертні висновки, підготовлені органом, що не мають обмеженого доступу.
З метою організації своєї діяльності ДЕІ України забезпечує доступ до публічної інформації, що знаходиться у її володінні[13], тобто доступ до будь-якої відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформації, що була отримана або створена в процесі виконання ДЕІ України своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні ДЕІ України.
Відповідно до ч. 2 ст. 17 Закону України «Про інформацію», джерелами правової інформації є ненормативні правові акти державних органів[14]. Наприклад, акти перевірок, які містять екологічну інформацію про такі об’єкти як довкілля, землю, воду, повітря, природні рослинні та тваринні ресурси, тобто екологічну інформацію, яка відповідно до Конституції України, Закону України «Про інформацію» ніким не може бути засекречена і повинна бути оприлюднена. Акти відповідних міністерств, державних агентств та інспекцій, а також інших органів управління й контролю, на які чинним законодавством покладено функції організації раціонального і ефективного природокористування, охорони навколишнього природного середовища є джерелами екологічного права.
Правовий акт індивідуальної дії – це виданий суб’єктом владних повноважень документ, прийнятий з метою реалізації положень нормативно-правового акта (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов’язкових правил поведінки та стосується прав і обов’язків чітко визначеного суб’єкта (суб’єктів), на які він поширюється. Хоча акти індивідуальної дії мають персональний характер і їхня дія вичерпується одноразовим застосуванням, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», вони обов’язково повинні оприлюднюватись. Так, згідно з п.2 ч.1 ст.15 цього Закону, розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності[15]. Отже, виходячи із вищезазначеного, акти перевірки є публічними документами і повинні перебувати у вільному доступі.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Державна екологічна інспекція України є розпорядником інформації і зобов’язана оприлюднювати та надавати достовірну, точну та повну інформацію на запити[16]. Закон України «Про доступ до публічної інформації» встановив обов’язок розпорядників інформації визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їхніми копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації[17]. Якщо акт перевірки містить водночас і відкриту інформацію, і інформацію з обмеженим доступом (наприклад, персональні дані особи), обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ[18].
Окрім всього вищезазначеного, на обов’язковість доступу до актів органів державної влади вказується у Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля. Відповідно до ч.1 ст. 4 Конвенції, державні органи у відповідь на запит про надання екологічної інформації повинні надавати громадськості таку інформацію у рамках національного законодавства, включаючи, за наявності запиту, копії фактичних документів, які містять або охоплюють таку інформацію[19]. Таким чино, ДЕІ України зобов’язана надавати доступ до актів перевірки суб’єктів господарювання.
У своїй відповіді на інформаційний запит ЕПЛ від 10. 04. 2013 року № 2/4 – 10/62 – 11 ДЕІ України повідомила, що з метою захисту репутації юридичних або фізичних осіб, акти перевірок не розміщуються на офіційному веб-сайті інспекції, проте не вказала, чи надаються такі акти на запити. ЕПЛ проводила дослідження, звертаючись до державних екологічних інспекцій в областях. Результати такі: одинадцять структурних підрозділів відповіли, що надають акти перевірки на запити, шість з них навіть надіслали копії актів. В процесі дослідження відповідей інших структурних підрозділів ЕПЛ необґрунтовано відмовляли в наданні доступу до актів перевірки. Окрім того, деякі структурні підрозділи надавали неправдиву інформацію. Наприклад, звернувшись із запитом про надання доступу до актів перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства до ДЕІ у Сумській та Закарпатській областях, ЕПЛ отримала відповіді, в яких вказувалося, що вищезгадані ДЕІ надають за запитами акти перевірок. Коли ЕПЛ звернулася до даних інспекцій з повторними запитами, в яких просила надати копії актів перевірок конкретних суб’єктів господарювання ми отримали відмову у наданні копій цих актів, оскільки вищезгадані ДЕІ посилаються на вимоги законодавства щодо збереження конфіденційної інформації. Після цього ЕПЛ звернулася до ДЕІ України (звернення від 06. 08. 2013 року № 254) з проханням висловити чітку позицію з приводу того, чи ДЕІ України та її структурні підрозділи надають копії актів перевірки за запитами громадськості, оскільки, аналізуючи відповіді всіх структурних підрозділів, ЕПЛ так і не встановила єдиної позиції з цього приводу. У своїй відповіді на інформаційний запит ЕПЛ від 28. 08. 2013 року № 5-10/156-11 ДЕІ України повідомила, «що не може надати доступ до текстів актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства суб’єктами господарювання через власну офіційну веб – сторінку та офіційні веб – сторінки її територіальних органів без згоди відповідних осіб». Проте, вже вдруге, не вказала, чи надаються такі акти на запити. Окрім того, ЕПЛ зверталася до представників природоохоронних організацій України з питаннями доступу до актів перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства суб’єктами господарювання. Відповіді були однозначними: ДЕІ України та її структурні підрозділи не забезпечують доступ громадськості до актів перевірки суб’єктів господарювання.
Висновки
- Конституція України закріпила право кожного на безпечне для життя і здоров’я довкілля, на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, на вільний доступ до інформації про стан довкілля. Дані права громадян забезпечуються здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; гласністю і демократизмом при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, а також обов’язком органів державної влади та органів місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень здійснювати екологічне інформаційне забезпечення населення.
- Одним із ключових органів державної влади, який повинен забезпечувати законність та правопорядок у сфері охорони навколишнього природного середовища та володіє екологічною інформацією є ДЕІ України та її структурні підрозділи.
- Здійснюючи державний нагляд (контроль) за діяльністю суб’єктів господарювання, ДЕІ України та її структурні підрозділи складає акти перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства. Дані акти з відповідними додатками містять всю необхідну екологічну інформацію, яка є предметом суспільного інтересу. Такі акти є документами, що створюються в процесі основної діяльності інспекції. Тому такі акти є відкритою інформацією і повинні надаватися за запитами, а також розміщуватися у вільному доступі на веб-сайті інспекції.
- Обов’язок ДЕІ України та її структурних підрозділів надавати доступ до актів перевірки суб’єктів господарювання закріплений водночас і у низці нормативно – правових актів. Втім, незважаючи на чіткі вимоги законодавства, ДЕІ України та її структурні підрозділи не поспішає їх виконувати. На даний момент в ДЕІ України та її структурних підрозділів немає однозначної позиції з приводу надання доступу до актів перевірки суб’єктів господарювання. Одинадцять структурних підрозділів відповіли, що надають акти перевірки на запити, шість з них – надіслали копії актів. Інші структурні підрозділи необґрунтовано відмовили в наданні доступу до актів перевірки. ЕПЛ звернулася до ДЕІ України з проханням висловити чітку позицію з приводу того, чи ДЕІ України та її структурні підрозділи надають копії актів перевірки за запитами громадськості. Чіткої відповіді ЕПЛ так і не отримала.
- Таким чином можемо сміливо констатувати, що низка структурних підрозділів ДЕІ України свідомо не надають доступу до актів перевірки суб’єктів господарювання, порушуючи при цьому принципи гласності, відкритості та прозорості державного нагляду.
[1]Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-XII.
[2] Указ Президента України «Про Положення про Державну екологічну інспекцію України» від 13 квітня 2011 року № 454/2011).
[3] Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V.
[4] Указ Президента України «Про Положення про Державну екологічну інспекцію України» від 13 квітня 2011 року № 454/2011).
[5] Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Порядку організації та проведення перевірок суб’єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства» від 10.09.2008 № 464.
[6] Там само.
[7] Закон України «Про інформацію»від 02.10.1992 № 2657-XII.
[8] Там само.
[9] Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади» від 29 серпня 2002 р. № 1302.
[10] Постанов Кабінету Міністрів України «Питання системи обліку публічної інформації» від 21 листопада 2011 р. № 1277.
[11] Указ Президента України «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» від 05.05.2011 № 547/2011.
[12] http://www.telekritika.ua/official-documents/2008-02-29/36834
[13] Указ Президента України «Про Положення про Державну екологічну інспекцію України» від 13 квітня 2011 року № 454/2011).
[14] Закон України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII.
[15] Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI.
[16] Там само.
[17] Там само.
[18] Там само.
[19] Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступі до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, ратифікована Законом України № 832-XIV від 06.07.1999 року.
