Регіон: Україна
Суть справи: відновлення права на інформацію про умови Угоди про розподіл продукції з Шелл.
Сторони: позивач – МБО «Екологія-Право-Людина», відповідач – Державна служба геології та надр України.
Суть проблеми:
20 березня 2013 року Держгеонадра України прийняла наказ № 140 «Про організацію роботи із службовою інформацією», яким затвердила в новій редакції Перелік відомостей Державної служби геології та надр України, які містять службову інформацію, що є власністю держави, якій надається гриф «Для службового користування» (далі – Перелік), включивши в даний Перелік відомості щодо умов Угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська, між державою Україна та компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестментс (IV)» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Надра Юзівська» за винятком положень, що містять суспільно необхідну інформацію та інформацію про довкілля.
Проте, віднесення до службової інформації відомостей стосовно умов цієї Угоди, суперечить Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки відомості щодо умов Угоди не відносяться до інформації, яка відповідно до ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» може належати до службової.
Основні факти:
Доступ до інформації обмежується відповідно до закону. Службова інформація є одним із видів інформації з обмеженим доступом, передбачених Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Розпорядник вправі віднести до службової лише ту інформацію, яка відноситься до однієї із категорій інформації, що відповідно до закону може бути віднесена до службової.
Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати така інформація:
- що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
- зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Крім перелічених у ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», законодавство України не передбачає будь-яких інших категорій інформації, яка може бути віднесена до службової.
Зважаючи на те, що умови Угоди не належать до жодної із цих категорій, Відповідач неправомірно включив відомості щодо умов Угоди в Перелік відомостей ДСК та порушив таким чином право запитувачів, в тому числі і право ЕПЛ на інформацію.
Для відновлення свого порушеного права ЕПЛ звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати п. 5.4. Переліку відомостей Державної служби геології та надр України, які містять службову інформацію, що є власністю держави, якій надається гриф «Для службового користування», в редакції, затвердженій наказом Державної служби геології та надр України від 20 березня 2013 року № 140 «Про організацію роботи із службовою інформацією».
Рішенням суду першої інстанції від 22 січня 2014 року в задоволенні позову було відмовлено. В обґрунтування відмови суд першої інстанції зазначив, що Позивачем не доведено, яким чином п. 5.4. Переліку порушує права, свободи чи інтереси МБО «Екологія-Право-Людина», оскільки матеріали справи не містять доказів, які б вказували про відмову в задоволенні інформаційного запиту МБО «Екологія-Право-Людина» на підставі оскаржуваного пункту наказу. Позивач не надав суду доказів звернення до Державної служби геології та надр України із запитом про отримання інформації про Угоду про розподіл продукції та відмови у задоволенні запиту. Разом з тим колегія суддів звернула увагу, що право, порушення якого може мати місце у майбутньому, не підлягає судовому захисту.
Таким чином з урахуванням не доведення Позивачем наявності порушеного права суд дійшов до висновку, що позовні вимоги МБО «Екологія-Право-Людина» нормативно та документально не підтверджуються.
Не погоджуючись з висновками суду першої інстанції і прийнятим на підставі цих висновків рішенням, ЕПЛ звернулася з апеляційною скаргою до Київського апеляційного адміністративного суду.
В апеляційній скарзі ЕПЛ наголосила, що розглядаючи справу, суд першої інстанції невірно встановив предмет спору, що призвело до невірного тлумачення права Позивача на звернення до суду і як наслідок неправомірної відмови у задоволенні позову.
Позивач дійсно не надавав суду доказів звернення до Відповідача з інформаційним запитом та відмови у його задоволенні на підставі оскаржуваного пункту Переліку, оскільки відмова у наданні інформації на запит не була предметом спору.
Предметом даного спору було визнання протиправним та скасування п. 5.4 Переліку відомостей ДСК, яким безпідставно обмежено доступ до умов Угоди, тобто оскарження нормативно-правового акту (Переліку) в частині п. 5.4.
Згідно положень ч. 2 ст. 171 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (закон використовує майбутній час).
Згідно з п. 21 Постанови Пленуму Вищого Адміністративного Суду України № 2 від 06.03.08 р., за правилами частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи – суб’єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб’єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. Приписи зазначеної частини можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, якщо суд встановить, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався і вона не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано. У такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).
З огляду на вищенаведене, особа має право оскаржити нормативно-правовий акт не лише тоді, коли щодо неї застосовано цей акт, а й на майбутнє – щоб запобігти такому застосуванню, за умови, що така особа є суб’єктом відповідних правовідносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЗУ «Про інформацію», суб’єктами інформаційних відносин є всі фізичні та юридичні особи.
Щодо нормативного підтвердження, то в позовній заяві Позивач обґрунтовував позовні вимоги, виходячи з норми ч. 1 ст. 9 ЗУ «Про доступ до публічної інформації».
Ця норма є основною нормою українського законодавства, яка встановлює вичерпний перелік категорій інформації, що може бути віднесена до службової.
Втім ні в суді першої інстанції, ні на стадії апеляції Відповідач не надав жодного документального чи правового підтвердження (обгрунтування) того, що умови Угоди належать до однієї з цих категорій інформації.
Колегія суддів апеляційного суду погодилася з тим, що інформація, вказана в оскаржуваному пункті Переліку відомостей ДСК, не відноситься до категорій інформації, яка може бути віднесена до службової.
З приводу права ЕПЛ на звернення до суду з даним позовом суд апеляційної інстанції зазначив: «враховуючи те, що надання інформації статусу службової є обмеженням в доступі учасників інформаційних відносин, в тому числі позивача, останній має право звернутися до суду із позовом про зняття такого обмеження».
З огляду на вищенаведене колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову з підстав відсутності доказів підтвердження фактичного порушення права ЕПЛ.
Разом з тим колегія суддів не погодилася із твердженням ЕПЛ про те, що оскаржуваний пункт Переліку відомостей ДСК є нормативно правовим актом, зазначивши, що переліком є не що інше як упорядкована логічним способом множина пов’язаних об’єктів, яка виконує функцію відображення інформації та не встановлює, змінює чи припиняє загальнообов’язкові правила поведінки.
Незважаючи на це в результаті розгляду справи, Київським апеляційним адміністративним судом було визнано протиправним віднесення до службової інформації умов Угоди з Шелл та скасовано пункт 5.4. Переліку, яким ці умови було безпідставно включено до Переліку відомостей ДСК Державної служби геології та надр України.
Держгеонадра України не погодилися з рішенням суду апеляційної інстанції і 19 червня 2014 року звернулися з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України.
В касаційній скарзі (як і в усних поясненнях в суді першої інстанції), обґрунтовуючи правомірність включення умов угоди в перелік відомостей ДСК, Відповідач посилається на п. 1 ч. 2 ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», відповідно до якого обмеження доступу до інформації здійснюється для запобігання розголошенню інформації одержаної конфіденційно.
Разом з тим зазначає, що умовами Угоди передбачено, що Угода про розподіл вуглеводнів, які видобуваються у межах ділянки Юзівська є конфіденційною інформацією. У разі порушення будь-якою із сторін зобов’язань щодо конфіденційності, така Сторона повинна убезпечити інші Сторони та відшкодувати таким іншим Сторонам будь-які прямі збитки та витрати, що виникли в результаті порушення конфіденційності. Таким чином, згідно з Наказом Держгеонадр України № 140 від 20.03.14 року, відомості стосовно Угоди є службовою інформацією, доступ до якої обмежено для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно. Слід зазначити, що жодного письмового підтвердження того, що умовами Угоди передбачено її конфіденційність, Відповідачем надано не було.
На підставі вищезазначеного Відповідач робить висновок про те, що суд апеляційної інстанції в порушення норм матеріального права, не застосував, хоча повинен був застосувати положення ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», яка надає право Держгеонадрам України обмежувати доступ до інформації, яка одержана конфіденційно з метою запобігти її розголошенню. А позовна вимога МБО «Екологія-Право-Людина» є необґрунтованою та такою, що порушує чинне законодавство України та умови Угоди.
Однак таке твердження є помилковим, оскільки не віднесення інформації до службової не перешкоджає розпоряднику вживати заходів для забезпечення її конфіденційності.
Окрім того, не може вважатися законною підставою віднесення інформації до службової її відповідність лише одному з пунктів ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
29 липня 2014 року, за результатами розгляду касаційної скарги Вищий адміністративний суд України скасував Постанову Київського апеляційного адміністративного суду України від 27.05.14 року., якою позовні вимоги ЕПЛ були задоволені, та залишив в силі Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2014 року, про відмову у позові.
Ознайомившись з іншими рішеннями суду касаційної інстанції у подібних правовідносинах (у справах про оскарження Переліків відомостей ДСК), 29 жовтня 2014 року ЕПЛ звернулася до Верховного Суду України із заявою про перегляд судового рішення ВАСУ на підставі п. 1 ч. 1 ст. 137 КАСУ: з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права (а саме: ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.
Розглянувши заяву ЕПЛ, ВАСУ прийняв ухвалу, якою відмовив у допуску до провадження ВСУ справи ЕПЛ проти Держгеонадр.
В обгрунтування відмови суд зазначив: “Перевіривши ухвалу ВАСУ від 08.07.14 року та рішення, на які посилається скаржник, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини, які виникли між сторонами у цих спорах, не подібні до спірних правовідносин у справі, що розглядається, оскільки ці рішення ухвалені за інших фактичних обставин справ, установлених судами”.
Вищенаведена мотивація відмови дуже загальна, і може застосовуватися до будь-якого випадку. Більше того не дуже демократично, коли суд, який прийняв рішення, сам же вирішує допускати справу до перегляду, чи ні, без можливості оскарження такого рішення. При чому не на основі формального дотримання вимог ст. 239, 239-1, а по суті змісту доданих рішень, тобто фактично розглядає справу по суті.
Незважаючи на це, рішення ВАСУ про відмову у допуску до провадження ВСУ справи ЕПЛ проти Держгеонадр про оскарження п. 5.4 Переліку відомостей ДСК остаточне та оскарженню не підлягає.
