Для гарантування достатку й безпеки громадян потрібні ресурси, які при залученні та ефективному використанні зовнішніх джерел можуть забезпечити стале і динамічне економічне зростання – зазначається у Стратегії національної безпеки України. Такими ресурсами є, зокрема, лісові ресурси. Відсутність визначеного та надійного механізму контролю за використанням лісових ресурсів не дозволяє гарантувати безпеку людини і довкілля.
Для більшості читачів знайомою є проблема незаконних рубок лісу. Варто наголосити, що у разі заподіяння незаконними рубками істотної шкоди державним інтересам – настає кримінальна відповідальність1, якщо істотної шкоди не має – адміністративна відповідальність2, проте, без фіксування цих порушень під час заходів контролю – така відповідальність не настає, у тому числі, у частині стягнення збитків.
Хто має виявляти незаконні рубки і чому існуючий державний контроль не ефективний?
Існує кілька органів виконавчої влади, до повноважень яких входить контроль у лісовій галузі. Це Державне агентство лісових ресурсів України, створена ними Державна лісова охорона, а також Державна екологічна інспекція України. Є суттєві розбіжності у їх повноваженнях, які випливають із мети створення цих органів. Державне агентство лісових ресурсів України (ДАЛРУ) та Державна лісова охорона сприймають ліс як економічний ресурс, тому у всій своїй діяльності шукають (і завжди знаходять) обґрунтування для виправдання здійснення рубок працівниками лісогосподарських підприємств. В той час, як Державна екологічна інспекція України, за визначенням, має контролювати лісові ресурси як цілісні екосистеми, тому зазвичай є більш об’єктивною під час заходів контролю.
Розглянемо приклади неефективності контролю ДАЛРУ. У свої статистиці цей орган враховує за порушення лісової сфери лише самовільні рубки (рубки вчинені без будь-яких дозвільних документів). Тому у 2019 році офіційний обсяг незаконних рубок в Україні склав 118 тис м3, тобто біля 0,5% від обсягів всієї лісозаготівлі. Проте цифра повинна бути в рази більшою, з огляду на те, що більшість незаконних рубок в Україні здійснюють самі лісгоспи. Це рубки без затверджених матеріалів лісовпорядкування, санітарні рубки в «сезон тиші» (період масового розмноження низки видів фауни, триває із 1 квітня до 15 червня), санітарні рубки здорового лісу, суцільні рубки без проходження процедури оцінки впливу на довкілля (ОВД) тощо. Однак Держлісагентство не фіксує ці рубки як незаконні, аргументуючи це наявністю всіх необхідних дозвільних документів (наприклад, лісорубних квитків, які виписують територіальні органи ДАЛРУ). Тому облік обсягів цих категорій незаконних рубок ніде не ведеться.
Згідно чинного законодавства здійснення державного контролю за додержанням вимог лісового та мисливського законодавства, забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, а також запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням у сфері лісового та мисливського господарства покладені на державну лісову охорону. Аналіз переліку посадових осіб, які входять до її складу, свідчить, що фактично самі працівники лісової галузі, починаючи із майстра лісу і до голови Держлісагентства здійснюють самоконтроль за своєю ж діяльністю, а отже не бачать власних помилок (читай правопорушень). В той час, Держекоінспекція повинна виявляти порушення Держлісагентства, фіксувати їх, притягувати винних осіб до відповідальності та нараховувати шкоду за самовільні рубки та іншу шкоду заподіяну довкіллю.
Крім того, аналіз Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) свідчить про недієвість державної лісової охорони, оскільки остання наділена реальними повноваженнями лише щодо доставки осіб, які вчинили правопорушення у лісовій сфері, у поліцію чи в приміщення виконавчого органу сільської, селищної ради. Згідно закону лише посадові особи ДАЛРУ (не як представники лісової охорони) уповноважені фіксувати порушення та складати протоколи про вчинення правопорушень, які не стосуються безпосередньо проведення рубок.3
ДАЛРУ розглядає справи про адміністративні правопорушення, які мають право фіксувати лісові громадські інспектори, що пов’язані із: порушенням права державної власності на ліси; незаконним використанням і знищенням лісових ресурсів, порушенням правил їх використання та охорони; засміченням лісів відходами; знищенням або пошкодженням відмежувальних знаків у лісах; невиконанням законних приписів посадових осіб державної лісової охорони.
Від імені Держлісагентства розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право його керівник та заступники керівника, головні лісничі, старші інженери та інженери, командири авіаланок, старші льотчики-спостерігачі та льотчики-спостерігачі баз авіаційної охорони лісів, лісничі, помічники лісничих, майстри лісу.
Таблиця, яка показує співвідношення повноважень щодо фіксування порушень та притягнення осіб до відповідальності.
Органи, що розглядають спори | Органи, що фіксують порушення | |
Громадський лісовий інспектор | Уповноважені посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства (ДАЛРУ) | |
ДАЛРУ | ||
Судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів | порушення передбачені частинами другою і п’ятою статті 85, статями 85-1, 88-1, 90 КУпАП | |
Контроль за діяльністю самих лісгоспів в системі Держлісагенства здійснюють обласні управління лісового та мисливського господарства, а в окремих випадках відбуваються і комісійні перевірки з центрального апарату ДАЛРУ. Такі перевірки часто дублюють перевірки Держекоінспекції. Наприклад, згідно судового рішення про хабарництво з боку заступника начальника відділу лісового господарства, лісорозведення та лісовідновлення, охорони і захисту лісу Вінницького обласного управління лісомисливського господарства, він був відряджений в лісгоспи області для перевірки якості створення лісових культур та проведення рубок догляду в молодняках. Щоправда, «перевірки» відбувались шляхом збирання з кожного лісгоспу хабарів на картку «перевіряючого». Зрозуміло, що такі перевірки апріорі не можуть бути незалежними та містять високі корупційні ризики зумовлені дублюванням повноважень на рівні декількох органів влади.
Таким чином контроль, який здійснюється представниками Держлісагентства, в жодному вигляді не сприяє охороні довкілля під час провадження лісогосподарської діяльності.
Роль Державної екологічної інспекції у контролі за незаконними рубками
Державна екологічна інспекція (ДЕІ) регулярно проводить планові та позапланові перевірки діяльності лісогосподарських підприємств. Результати цих перевірок доступні на Інспекційному порталі (наприклад, із результатами планових перевірок, використавши цільові фільтри, можна ознайомитись тут https://inspections.gov.ua/inspection/all-planned). Аналізуючи ці результати, можна побачити, що ДЕІ майже під час кожної перевірки знаходить ті чи інші серйозні порушення у веденні лісового господарства, і нараховує лісгоспам штрафи та збитки.
Аналіз прикладів порушень, які виявляють органи ДЕІ – підтверджує необхідність реформи ДЕІ щодо усунення непрофесіоналізму, корупційних ризиків, уніфікації повноважень, чітких та єдиних методик перевірок, незалежності органу контролю та невідворотності відповідальності.
Найбільше ДЕІ фіксується незначних, а іноді й формальних порушень, як-от пошкодження окремих дерев під час рубки або захаращення лісосік порубковими рештками. Фіксуються також порушення, про відсутність у лісогосподарських підприємств документів на земельні ділянки в користуванні цих лісгоспів у межах населених пунктів, або водокористування чи поводження з відходами. Що стосується незаконних рубок в лісгоспах, то в якості порушень в переважній більшості випадків фіксуються лише самовільні рубки, за які лісгоспам нараховується відшкодування завданої шкоди. Так, Дрогобицькому лісгоспу за виявлену на його території самовільну рубку 43-х дерев було нараховано екологічну шкоду в розмірі понад 480 тис. грн.
Фрагменти з акту планової перевірки Дрогобицького лісгоспу, якому було обчислено шкоду за виявлену самовільну рубку.
Водночас, екоінспектори часто не помічають вкрай серйозних порушень екологічного законодавства, які призводять до значних збитків. Наприклад, коли мова йде про незаконні рубки в межах природно-заповідного фонду. Так, у Волинській області Цуманський лісгосп на початку 2018 року провів вибіркові санітарні рубки на низці ділянок, зокрема старовікових, в межах заповідного урочища «Цуманська Пуща». Хоча, згідно Закону «Про природно-заповідний фонд» в заповідних урочищах забороняються будь-які види рубок. Планова перевірка ДЕІ очікувано «не помітила» цього порушення.
«Вибіркова санітарна рубка» в межах заповідного урочища (Берестянське лісництво ДП «Цуманське ЛГ»)
Інший приклад – знищення санітарними рубками найцінніших ділянок ландшафтного заказника «Савранський ліс» на Одещині. Протягом 2015-2016 років Савранський лісгосп провів тут масові суцільні рубки старовікових ділянок лісу, пізніше – останні продовжували знищуватись (і досі знищуються) вибіркових санітарними рубками. Найгірше у цій ситуації те, що керуючись своїм виключно господарським підходом лісгосп бореться із природними явища у лісі, які необхідні для належного функціонування заказника і забезпечення охорони в ньому рідкісних видів. Йдеться про «мозаїчну» структуру лісу, що формується завдяки всиханню і відіграє ключову роль для формування природної структури лісу, як це відбувається, наприклад, у Біловезькій Пущі. Фактично лісгосп знищував середовище існування видів (лісовий кіт, орел-карлик, орел-могильник, гніздівка звичайна тощо) , які мають охоронятись в заказнику. Однак, проведена в червні 2018 року позапланова перевірка ДЕІ не виявила у Савранському лісгоспі порушень природоохоронного законодавства, що свідчить про некомпетентність цього органу.
Ще однією характерною особливістю роботи Держекоінспекції є вибіркове, а часто і протилежне, трактування законодавства органами ДЕІ в різних ситуаціях. Наприклад, щодо проведення рубок поодиноких дерев, яке не врегульоване належним чином діючим лісовим законодавством. Масові рубки поодиноких дерев фіксувались ДЕІ в Сумській області як порушення, з аргументацією, що ці рубки не були запроектовані та не затверджені матеріалами лісовпорядкування. Водночас, ДЕІ Центрального округу не побачило ніяких порушень в масовому проведенні таких рубок лісгоспами Черкаської області, де за виписаними за перше півріччя 2018 року лісорубними квитками понад 10% від усього обсягу лісозаготівлі припадало саме на рубки поодиноких дерев4.
Фрагмент акту перевірки ДП «Сумське ЛГ»
Інший приклад – відсутність у лісгоспів затверджених матеріалів лісовпорядкування (основних документів, що визначають обсяги запланованих рубок). ДЕІ в Сумській області, знову ж, вважає такі рубки незаконними, а на Київщині інспектори ДЕІ не бачили порушення в тому, що лісгоспи області не мали по декілька років затверджених матеріалів базового лісовпорядкування.
Органи ДЕІ також неодноразово показували своє непрофесійне ставлення до вимог законодавства щодо оцінки впливу на довкілля. Зокрема, екоінспектори Сумської та Івано-Франківської областей зазначали здійснення суцільних рубок на площі понад 1 га без висновку з ОВД як правопорушення і нараховували відповідним лісгоспам штрафи та збитки (наприклад, 5 820 тис грн. збитків для Свеського лісоспу). Водночас, ДЕІ у Кіровоградській та Волинської областях, а також ДЕІ Центрального округу, не помічали порушень вимог законодавства в проведенні суцільних рубок понад 1 га без отримання висновку з ОВД, або не нараховували збитків за такі порушення.
Чи рятує від незаконних рубок діджиталізація лісової галузі?
Останнім часом часто можна почути про те, що впровадження програмного забезпечення «Ліс у смартфоні» та електронного обліку деревини чи не повністю вирішує проблему незаконних рубок. Однак, пропри всю свою необхідність, ці інструменти не покращують ситуації із незаконними рубками з боку лісгоспів Так, на Львівщині Cлавський лісгосп проводить рубки в межах території, яка включена до Смарагдової мережі Європи. Отриманий цим лісгоспом висновок з ОВД зобов’язував його перед проведенням рубок провести додаткові дослідження охоронюваних видів в межах об’єктів Смарагдової мережі. Однак, лісгосп отримав лісорубні квитки на проведення рубок головного користування в межах об’єктів Смарагдової мережі, не провівши ніяких досліджень, що вимагались висновком з ОВД. Фактично, такі рубки є незаконними. Тим не менш, «Ліс у смартфоні» показує всю інформацію про них, як цілком легальні. Наприклад, інформацію про суцільну рубку головного користування, площею 2.7 га, можна переглянути тут https://lk.ukrforest.com/186718/map/721571. А бирки електронного обліку нанесені на всю деревину, отриману лісгоспом в ході таких рубок. Тобто, згадані інструменти лише додатково легалізують незаконно проведену рубку із порушенням вимог законодавства про ОВД. І такий приклад не поодинокий, детальніше ця проблема описана в статті нашого колеги із ГО «Українська природоохоронна група».
То як можна вирішити проблему незаконних рубок?
В ситуації, що склалась із незаконними рубками, єдиним ефективним в довготривалій перспективі рішенням є реформа державного екологічного контролю, яка передбачить ліквідацію дублювання центральними органами виконавчої влади повноважень та запровадження єдиного підходу до виконання контрольних функцій, відповідно до Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища (НПС). Крім цього, Уряду необхідно виконати положення Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», які передбачають використання таких інструментів екологічної політики як комплексний моніторинг стану НПС і нагляд (контроль) у сфері охорони НПС, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Це забезпечить перехід до системи запобігання правопорушенням і моніторингу стану довкілля, зменшення тиску на бізнес-середовище. А також створить можливості для широкого залучення громадськості до нагляду за дотриманням природоохоронного законодавства з урахуванням найкращих практик організації функціонування аналогічних інституцій у країнах – членах ЄС.
Саме ці положення дозволить запровадити проєкт Закону «Про державний екологічний контроль» (№3091). Його прийняття дасть змогу забезпечити належний державний екологічний контроль у сфері охорони довкілля та відповідатиме Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Лісовому кодексу України та Конституції України, щодо належного контролю та охороною та збереженням лісів.
Зокрема, цей законопроєкт передбачає такі зміни:
Знімає дублювання повноважень між державною лісовою охороною, посадовими особами Держлісагентства і його територіальних органів та Державною екологічної інспекцією України;
Закріплює функції охорони лісу за лісовою охороною;
Закріплює функції управління лісом за Держлісагентством;
Закріплює усі контролюючі функції за дотримання законодавства про охорону, захист, використанням та відтворенням лісів за центральним органом влади, що здійснює державний екологічний контроль;
Запроваджує єдині методологічні підстави щодо оцінки правопорушень у лісовій сфері;
Націлений на попередження заподіяння правопорушень у природоохоронній сфері;
Ліквідовує корупційні ризики у лісовій галузі шляхом запровадження чітких та прозорих механізмів контролю.
Ознайомитись зі змістом законопроєкту 3091 «Про державний екологічний контроль» після його прийняття в першому читанні, а також порівняльною таблицею пропонованих змін в чинних нормативно-правових актах можна за посиланням: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68186
Контакти:
Богдан Кученко, еколог ЕПЛ
office@epl.org.ua bohdankuchenko@gmail.com
Софія Шутяк, провідний юрисконсульт ЕПЛ
office@epl.org.ua s.shutiak@epl.org.ua
1 Згідно постанови Пленуму Верховного Суду України №17 від 10.12.2004 року, «визнається незаконною порубка дерев і чагарників, вчинена: без відповідного дозволу; за дозволом, виданим із порушенням чинного законодавства; до початку чи після закінчення установлених у дозволі строків; не на призначених ділянках чи понад установлену кількість; не тих порід дерев, які визначені в дозволі; порід, вирубку яких заборонено». Стаття 246 Кримінального кодексу України передбачає покарання за незаконну порубку дерев або чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, перевезення, зберігання, збут незаконно зрубаних дерев або чагарників, що заподіяли істотну шкоду
2 Вирішуючи питання про те, чи є шкода істотною (ч. 1 ст. 244, ст. 246, ч. 1 ст. 248, ч. 1 ст. 249 КК ( 2341-14), суди повинні враховувати не тільки кількісні та вартісні критерії, а й інші обставини, що мають значення для вирішення цього питання. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0017700-04#Text
3Порушення правил полювання та здійснення інших видів спеціального використання об’єктів тваринного світу, виготовлення, збут, зберігання чи рекламу заборонених знарядь добування (збирання) об’єктів тваринного або рослинного світу, порушення порядку придбання чи збуту об’єктів тваринного або рослинного світу, правил утримання диких тварин у неволі або в напіввільних умовах, а також порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України Кодекс України про адміністративні правопорушення (статті 213 – 330) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80732-10#Text
