Ведучи мову про розвиток правового регулювання питання передачі земельних ділянок державної власності у комунальну власність варто згадати про Указ Президента України від 15 жовтня 2020 року №449/2020 “Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин” (далі – Указ) . Цим Указом було активізовано продовження реформ у сфері земельних відносин та визначено низку завдань для уряду.
З метою виконання завдань, викладених у зазначеному Указі, Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ) була прийнята постанова від 16 листопада 2020 року № 1113 “Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин” (далі – Постанова). Ця Постанова визначила конкретні завдання для окремих органів виконавчої влади (далі – ОВВ) щодо активізації механізму передачі земель сільськогосподарського призначення з державної власності в комунальну власність територіальним громадам.
Основним же нормативно-правовим положенням, що регулює досліджуване питання є стаття 117 Земельного кодексу України (далі – ЗК України).
Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 117 ЗК України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Дане положення вказує на те, що рішення про передачу тої чи іншої ділянки з державної в комунальну власність має здійснюватися за рішенням відповідного органу виконавчої влади, який здійснює розпорядження цими землями, відповідно до повноважень, визначених ЗК України.
У свою чергу, передання земельної ділянки із комунальної у державну власність здійснюється, за даною нормою, на підставі рішення уповноважених органів місцевого самоврядування.
Така конструкція даної норми закону породжує думку про те, що згоди, так би мовити «контрагента» (у випадку передання земельної ділянки з державної у комунальну власність – органу місцевого самоврядування), на передання земельної ділянки не потрібно.
В ході дослідження даного питання варто звернути увагу і на те, що відповідно до пункту 24 Перехідних положень Земельного кодексу України, З дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім земель: а) що використовуються органами державної влади, державними підприємствами, установами, організаціями на праві постійного користування (у тому числі земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, та земель водного фонду, що перебувають у постійному користуванні державних водогосподарських підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, національних галузевих академій наук); б) оборони; в) природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення в межах об’єктів і територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, лісогосподарського призначення; г) зони відчуження та зони безумовного (обов’язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; ґ) під будівлями, спорудами, іншими об’єктами нерухомого майна державної власності; д) під об’єктами інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем державної власності; е) визначених у наданих до набрання чинності цим пунктом дозволах на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, наданих органами виконавчої влади з метою передачі земельних ділянок у постійне користування державним установам природно-заповідного фонду, державним лісогосподарським та водогосподарським підприємствам, установам та організаціям, якщо рішення зазначених органів не прийняті.
Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. Інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом. Перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну власність згідно з вимогами цього пункту не є підставою для припинення права оренди та інших речових прав, похідних від права власності, на такі земельні ділянки. Внесення змін до договору оренди, суперфіцію, емфітевзису, земельного сервітуту із зазначенням нового органу, що здійснює розпорядження такою земельною ділянкою, не вимагається і здійснюється лише за згодою сторін договору.
Варто наголосити і на важливості проекту землеустрою і його місця в процедурі передачі земельної ділянки з державної у комунальну власність. Так, згідно із приписами Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» , статтю 46 Закону України «Про землеустрій» доповнено частиною тринадцятою такого змісту: “Складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населеного пункту є перелік земельних ділянок державної власності (із зазначенням їх кадастрових номерів, місцезнаходження, площі та цільового призначення), які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади”.
Це означає, що в рамках проекту землеустрою, який стосується встановлення або зміни меж населеного пункту, передбачається виділення списку земельних ділянок, які належать державі (державна власність) і мають відповідні кадастрові номери, розташування, площу та призначення, і ці ділянки будуть передані у власність відповідної місцевої територіальної громади (комунальна власність).
Визначаючи законну (не) можливість органу місцевого самоврядування не приймати передану йому рішенням відповідного органу виконавчої влади земельну ділянку хотілось би наголосити на тому, що відповідно до абз. 3 та 4 ч. 1 ст. 117 ЗК України, на підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Це означає, що після такого рішення оформлюється акт приймання-передачі, який описує земельну ділянку, визначає межі та характеристики цієї ділянки. Саме рішення про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність, разом із актом приймання-передачі земельної ділянки, є підставою для державної реєстрації права власності держави або територіальної громади на дану ділянку землі.
На підставі зазначеного, варто звернути більш детальну увагу на правову природу акту прийому передачі. Даний документ, за своєю природою, є більш характерним для приватно-правових відносин. Втім, у судовій практиці як у господарських, так і у цивільних справах існує правова проблема стосовно класифікації акту приймання-передачі: чи вважати його правочином, чи ж доказом у справі.
На цю розбіжність звернула увагу колегія суддів Касаційного господарського суду у своїй ухвалі від 28 липня 2022 року у справі № 916/546/21. Зокрема, у цій ухвалі вказано, що господарські суди вважали, що акт приймання-передачі частки в статутному капіталі за відсутності доказів існування інших правочинів, сам виступає правочином, на підставі якого відбулось відчуження частки в статутному капіталі. При цьому, встановивши порушення вимог статуту та норм чинного законодавства щодо отримання згоди іншого учасника на відчуження своєї частки, суди попередніх інстанцій вважали наявними правові підстави для визнання його недійсним з урахуванням приписів статей 203, 215 Цивільного кодексу України. Аналіз численної судової практики виявив неоднозначність підходу у вирішенні питання щодо правової природи акта приймання-передачі, а саме: чи є він правочином, чи лише доказом у справі та документом первинного бухгалтерського обліку, залежно від конкретних обставин справи.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вказала, що дану справу слід передати на розгляд Великої палати ВС для вирішення виключної правової проблеми, пов’язаної з правовою природою акту приймання-передачі.
У постанові від 11 серпня 2022 року (справа № 916/546/21) Велика Палата ВС вказала: «Встановлення правової природи акта приймання-передачі – це питання дослідження як змісту такого акта приймання-передачі, так і інших доказів, наявних у матеріалах справи. Висновок з цього приводу, у разі його необхідності для вирішення справи, повинен робити суд у межах кожної окремої справи. Таким чином, суд досліджує акт в кожному конкретному випадку та надає йому оцінку в залежності від того, чи підтверджує він волевиявлення сторін, а також чи має він юридичні наслідки, в залежності від чого суд робить висновок щодо того, чи є акт правочином та щодо ефективного способу захисту».
Такий висновок дозволяє вести мову про акт приймання-передачі, як про правочин і застосовувати до його укладення цивільно-правові принципи, такі як свобода та рівність сторін.
У п. 5.16. постанови ВС від 21 червня 2023 року у справі №916/3920/21 вказано, що особливістю земельних ділянок державної та комунальної власності є те, що від імені держави чи територіальної громади розпорядження ними здійснюють уповноважені органи.
Зважаючи на викладене та на той факт, що згідно із Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» , органи місцевого самоврядування та органи державної влади є незалежними та непідпорядкованими одне одному, можна вести мову про рівність двох суб’єктів відносин щодо права власності, де жоден не може приймати рішення, яке буде зобов’язувати іншого до прийняття землі у власність.
Наголошуємо, що саме сукупність наявності рішення уповноваженого органу і акту приймання-передачі є умовою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на земельну ділянку.
Таким чином, згода чи відмова від прийняття органом місцевого самоврядування у комунальну власність земельну ділянку, що перебуває у власності держави може бути виражена шляхом укладення чи відмови від укладення акту прийняття-передачі такої земельної ділянки.
Висновки. Системний аналіз приписів чинного законодавства дає підстави для формулюванню думки про те, що для передачі земельної ділянки з державної у комунальну власність (органу місцевого самоврядування) не потрібно отримувати згоду, так би мовити, “контрагента”. Втім, видається правомірним вираження рішення органу місцевого самоврядування прийняти чи відмовитися від прийняття земельної ділянки у комунальну власність, яка належить державі, через укладання або відмову від укладання акту прийняття-передачі для цієї земельної ділянки.
