Чому висновки Інституту законодавчих ідей щодо природоохоронних законів є невірними?

Сфера охорони довкілля є специфічною сферою, оскільки побудована на обов’язках, обмеженнях та обтяжених, які є необхідною частиною гарантування права на екологічну безпеку. Регулювання та контроль у цій сфері покликані попередити настання негативних наслідків, а також гарантувати безперебійне здійснення господарської діяльності (без виникнення надзвичайних ситуацій, ресурсних криз чи технологічними збоїв).¹ Як показує досвід та практика – корупція у сфері охорони довкілля призводить до понаднормових викидів у довкілля, погіршення стану довкілля та недоотримання у бюджет коштів.

Основний закон країни визначає: «кожен зобов’язаний не заподіювати шкоду природі, відшкодовувати завдані ним збитки» (ст. 66), «забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави» (ст. 16). Крім того, виключно законами України визначаються (ст. 92):

1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина;

5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку;

6) основи екологічної безпеки;

8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;

17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Тобто лише законодавчий орган може шляхом прийняття законів, внесення змін до них врегульовувати питання прав та обов’язків, повноважень, порядку організації контролю та моніторингу для екологічної безпеки.

Незважаючи на це, Методологія проведення антикорупційної експертизи, що затверджена Національним агентством з питань запобігання корупції наказом № 470/20 від 20/10/2020, невірно прив’язує аналіз проєктів законів, якими запроваджуються спеціальні порядки регулювання, на антикорпуційність через невідповідність не Конституції України, а окремим існуючим законам, які змінюються аналізованими проєктами. Таким чином, можна зробити хибний висновок про корупційній таких проєктів законів.

Методології проведення антикорупційних експертиз

На виконання Закону України “Про запобігання корупції”, зокрема, ст. 55 з метою виявлення в чинних нормативно-правових актах та проєктах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій стосовно їх усунення проводиться антикорупційна експертиза.

Обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проєктів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради народними депутатами, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.

Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів здійснюється Міністерством юстиції згідно із затвердженим ним щорічним планом. Вказана експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів у таких сферах:

1) прав та свобод людини і громадянина; 2) повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 3) надання адміністративних послуг; 4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; 5) конкурсних (тендерних) процедур.

Національне агентство може проводити за власною ініціативою у встановленому ним порядку² антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради або Кабінету Міністрів.

Антикорупційна експертиза проєктів актів Національне агентство проводить відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» за Методологією проведення антикорупційної експертизи, затвердженою Національним агентством.

Методологія проведення антикорупційної експертизи затверджена Національним агентством з питань запобігання корупції наказом № 470/20 від 20/10/2020 та розширює перелік питань, які підпадають під аналіз корупційних факторів проєктів НПА – це здійснення державного-нагляду контролю, доступ до різного виду інформації, урегулювання процесу економічної конкуренції.

Методологія проведення антикорупційної експертизи затверджено наказом № 1395/5 від 24.04.2017 року.³

Корупційні фактори природоохоронних законів

Відповідно до закону, корупційні фактори – це здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису, чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяти вчиненню чи збільшенню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Корупція – використання особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей.

22 червня, в прес-центрі Укрінформу, відбулася презентація проєкту «Рейтинги авторів корупційних законопроєктів». Громадська організація “Інститут законодавчих ідей” проаналізувала 2278 законопроєктів за час діяльності ВРУ нового скликання.

Вищезазначені рейтинги, а також “Рейтинг всіх народних депутатів” з позиціями в рейтингу Президента і Прем’єр-міністра можна знайти за лінком: https://cutt.ly/On3oQUz  

Чи можна знайденні корупційні ризики трактувати як реальну корупцію? Однозначно, ні. Адже це лише позиція експерта, який надавав таку оцінку згідно з методики, і ця оцінка не означає, що реалізація відповідної норми закону буде породжувати реальну корупцію.

Проаналізуємо Галузеву систематизацію корупціогенних факторів у законопроєктах ВРУ IX скликання https://izi.institute/proekty-ta-doslidzhennya/ підготовлену Інститутом законодавчих ідей.

Проаналізовано 13 проєктів законів та оголошено два найбільші ризики – надмірна дискреція повноважень та юридичні колізії.

Зауваження нечіткості термінологій

“Відповідно до положень законопроєкту № 4167, «дозвільний орган може встановити для конкретної установки менш жорсткі нормативи гранично допустимих викидів…Відступ не надається, якщо дозвільний орган не може забезпечити відсутність значного забруднення довкілля та досягнення високого рівня захисту довкілля в цілому з метою запобігання шкідливому впливу на здоров’я населення». Формулювання «значне забруднення» та «високий рівень захисту довкілля» є оцінними, а отже через можливість їх самостійного наповнення змістом надають надмірні дискреційні повноваження компетентного органу, який зможе на власний розсуд вирішувати питання про надання чи ненадання відступу для установ, керуючись суб’єктивною оцінкою зазначених понять. Це також стосується і таких оцінних понять, як «настільки значне забруднення», «значні зміни», «найкращі доступні технології», «належні заходи», що вживаються в законопроєкті.”

Відповідь. Сфера охорони довкілля є чіткою та деталізується через встановлення екологічних нормативів. Поки не має встановлених нормативів – діяльність не можливо здійснити. Це одна із гарантій екологічної безпеки.

Зауваження щодо неузгодженості норм статей закону

“Відповідно до положень законопроєкту № 4187, «провадження планованої діяльності з видобування корисних копалин … на ділянках бурштиноносних надр … передбачає затвердження проєктної документації щодо проведення рекультивації відповідної земельної ділянки у встановленому законодавством порядку та не підлягає обов’язковій оцінці впливу на довкілля». Ця норма не узгоджується з нормою у наступній статті законопроєкту, відповідно до якої для отримання дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин необхідно надати «реєстраційні дані висновку з оцінки впливу на довкілля». Отже, наявна суперечність між різними нормами одного законопроєкту. Така суперечність вказує на внутрішню колізію, яка сприяє виникненню корупційних ризиків.”

Відповідь. Аналіз вище наведеного абзацу свідчить про нерозуміння експерта, що аналізував цей закон, процедури оцінки впливу на довкілля, яка проводиться для діяльності, що потребує дозвіл і міститься у ст. 3 Закону України “Про оцінку впливу на довкілля”. Рекультивація вже зіпсованої ділянки бурштинокопачами – це природоохоронний захід, який вимагає проєкту землеустрою, який буде проходити стратегічну екологічну оцінку. А дозвіл на надрокористування – це процедура, яка підпадає під ОВД. Тобто експерт не знає порядків здійснення екологічних оцінок і, як наслідок, визначає корупційний фактор там, де його немає. Що експерт не розуміє, то називає корупціогенним ризиком.

Зауваження щодо надмірних повноважень екоінспектора

“Законопроєктом № 3091 передбачено, що у разі виявлення під час планової чи позапланової перевірки суб’єкта господарювання понаднормативних або таких, що не передбачені дозвільними документами, викидів, скидів чи відходів, інших ознак порушення вимог природоохоронного законодавства, що спричиняють шкоду довкіллю чи його компонен там, як запобіжний захід до моменту завершення перевірки посадова особа органу державного екологічного контролю виносить рішення про зупинення діяльності суб’єкта господарювання в цілому чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання строком до 3 робочих днів. Це положення суперечить ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в якій встановлено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Отже, наявна суперечність між нормами законопроєкту та нормами чинного законодавства, до якого не передбачається внесення змін. Така суперечність вказує на зовнішню колізію та сприяє виникненню корупційних ризиків.”

Відповідь. Як уже зазначалося вище, і зазначається у проєкті 3091, цей закон встановлює нові правила контролю у сфері охорони довкілля, які є значно ширшими за контроль за суб’єктами господарювання, оскільки запроваджує контроль за станом довкілля, що передбачає контроль за органами державної влади, суб’єктами господарювання та фізичними особами, а також за об’єктами довкілля – з метою з’ясування причин змін у довкіллі, виявлення причин таких змін та недопущення погіршення стану довкілля у майбутньому.

Які корупційні дії можуть бути у екоінспетора, який вживає запобіжний захід з метою недопущення погіршення екологічної ситуації, та буде нести відповідальність у разі застосування такого заходу безпідставно або за невжиття такого заходу (корупція СГ), що спричинила тяжкі наслідки для довкілля? Це фактор, який можна використовувати для вчинення корупційних дій, але такі дії будуть явними і за такі дії передбачена відповідальність. Проте ризик від корупційних дій є в рази менший від шкоди, яка може бути заподіяна через забруднення довкілля.

Замість висновків

1. Методика проведення антикорупційної експертизи Національного агентства з питань запобігання корупції вимагає суттєвого доопрацювання, оскільки не досягає поставленої перед собою мети. Ця методика створює штучні перепони для прийняття вкрай важливих для України законів, проте не зупиняє прийняття законів, які реально породжуються корупцію. Наприклад, норма про будівництво на земельних ділянках для особистого селянського господарства, через яку виводять особливо цінні території для потреб бізнесу через безкоштовну приватизацію для учасників бойових дій. Як наслідок забудовують природоохоронні території – заплави річок, ліси, водно-болотні угіддя, території ПЗФ. Вищезазначену норму з корупціогенними ризиками ніхто досі не визнав такою і проєкт закону прийняли.

2. Слід змінити формулювання. Народні депутати не є авторами корупційних законів. Із наведених прикладів у природоохоронній сфері немає жодного проєкту закону, який би свідчив, що народний обранець отримує вигоду від прописування відповідних норм. Більше того, великий супротив бізнесу є індикатором існуючої корупції та небажання запровадження чітких та прозорих правил гри.

3. Інституту законодавчих ідей слід відкликати підготовлений ними рейтинг як не об’єктивний, такий що містить корупційні фактори та не сприяє формуванню якісного правового поля в Україні.