21 листопада 2017 року Президентом було підписано указ №381/2017 «Про додаткові заходи щодо розвитку лісового господарства, раціонального природокористування та збереження об’єктів природно-заповідного фонду»1 . Однак аналіз цього документу поставив під сумнів його професійність, доцільність, а також можливості практичної реалізації. Частина пунктів може навпаки нанести шкоду довкіллю.
З точки зору юридичної техніки документ не має єдиного державницького підходу; різні частини протирічать одна одній або вже існуючим державним рішенням,в тому числі рішенням стратегічного характеру. Наприклад, не враховано указ президента України № 611/2009 від 14.08.2009 «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні», що комплексно охопив всі сфери життя держави та інтегрував у них потреби заповідної галузі . Указ містить окремі пропозиції Мінприроди, Держлісагенства та Держводагенства, які не узгоджені між собою, та містять повтори.
Не обґрунтовано підстави прийняття Указу..
Очевидним є неврахування при підготовці указу наявних державних рішень у цій сфері та аналізу їх виконання.
Відповідальність за виконання указу покладається на Кабінет Міністрів України. Хоча Президент України на рівні із КМУ є суб’єктом законодавчої ініціативи, а отже, може пропонувати ВРУ прийняття законів. Яку мету переслідує Президент України даючи таке доручення КМУ, керуючись загальними формулюваннями, в результаті яких можуть бути підготовлені зовсім інші законопроекти ніж малось на увазі при підготовці цього Указу.
Нижче наводимо перелік дискусійних частин Указу:
Заповідні території контролюватимуть ті, від кого їх зазвичай доводиться захищати
Заповідники і національні парки нарешті оформлять землю? Знати б яким чином?
Заповідний фонд не буде поповнюватися новими територіями та об’єктами
Буде узаконена мережа Емеральд, але закон про це і так вже розробляється
«Держава в державі» для водників та лісівників
Водники щороку зароблятимуть на розчистці русел
Лісники знову знищуватимуть степи
Інформацію про плани рубок і далі приховуватимуть
Відтепер лісникам слід одночасно і поєднатись і роз’єднатись
Заповідна справа
Заповідні території контролюватимуть ті, від кого їх зазвичай доводиться захищати
Указ доручає розробити законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень з державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема здійснення контролю за додержанням режиму територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.
Передача функцій контролю за дотриманням законодавства в ПЗФ органам місцевого самоврядування призведе до втрати такого контролю. Органи місцевого самоврядування не мають відповідних знань та можливостей. Крім того більшість ПЗФ розташована за межами населених пунктів. Практика порушення законодавства на територіях ПЗФ у більшості випадків виявляється наслідком діяльності місцевих органів влади та посадовців у регіонах. Крім того Указ суперечить комплексним рішенням Указу від 23.05.2005 року № 838/2005 «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи»; прямо суперечить чинному, хоча й не реалізованому п.1. 4 Указу Президента України № 611/2009 від 14.08.2009 «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні»
Заповідники і національні парки нарешті оформлять землю? Знати б яким чином?
Забезпечити оформлення прав користування земельними ділянками територій та об’єктів природно-заповідного фонду, завершення робіт щодо відведення земельних ділянок установам природно-заповідного фонду, прискорити передачу земельних ділянок лісового фонду в постійне користування біосферним та природним заповідникам, національним природним паркам – пункт, який фігурував у всіх попередніх указах та постановах ВРУ з питань ПЗФ234. Проте, такі роботи потребують прозорого та цільового фінансування та, оскільки супроводжують великою кількістю проблем, вирішення яких не передбачене указом. Наприклад, отримання погоджень з усіма суміжними землекористувачами, яке на практиці перетворюється у затягування процесу, великою кількістю судових процесів щодо оспорювання меж територій ПЗФ.
Заповідний фонд не буде поповнюватися новими територіями та об’єктами
Указ доручає обласним адміністраціям активізувати роботу щодо підготовки та внесення в установленому порядку пропозицій щодо розширення мережі територій природно-заповідного фонду. Даний пункт вже звучав у попередніх Указах Президента України тему сфері заповідної справи5 6 і не був виконаний в обох випадках, оскільки раніше також не були передбачені механізми для цього.
Перш ніж включати до указу такий пункт, слід було оцінити стан виконання попередніх документів, що містять аналогічні вимоги і забезпечити виконання їх (на сьогодні більше половини попередньо затверджених пропозицій не реалізовані). Загальний обсяг відомих пропозицій створення територій ПЗФ – 3-4 тисячі. Потреби пропонувати щось нове немає. Більше того, всі попередні пропозиції не реалізовані через низку процедурних складностей, передусім через потребу погоджувати створення з користувачами ділянок. Указ не передбачає механізмів ліквідації цих складностей, тому навіть запропонувавши додаткові заповідні території, ми не забезпечимо їх створення.
Також, на виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №385, якою затверджено Державну програму регіонального розвитку України на період до 2020 року. Цей документ зазначає, що до 2017 р. в Україні має бути створено 6733 тис га ПЗФ а до 1921 року – 9095 тис га. Тобто динаміка часки ПЗФ повинна становити у 2013 р – 6,1 %, 2017 – 11 % і у 2021 – 15%. Дані показники деталізовані в розрізі областей. Проте стан виконання навіть такої, чисельно визначеної вимоги до керівництва областей жахає. Як показало дослідження ЕПЛ, в 2015 році по Україні було створено лише 3% від запланованого обсягу заповідних територій, а в 2016 – 1,5%!
Загалом, згідно з Указом, мають бути внесені і зміни до законодавства, що дозволять забезпечити спрощення порядку надання (відведення) земельних ділянок державної та комунальної власності в постійне користування установам природно-заповідного фонду. Втім, в Указі не пояснюється яким чином це має відбуватись. Разом з тим, цей пункт фігурував ще в Рішенні Комітету Верховної Ради України з питань екополітики № 14/2 від 12.05.2008 року і за останнє десятиліття правники не знайшли можливості реалізувати цю очевидно правильну ідею.
Буде узаконена мережа Емеральд, але закон про це і так вже розробляється
Позитивним моментом в тексті Указу є доручення розробити законопроект щодо збереження природних оселищ та рідкісних і зникаючих в Європі видів природної флори і фауни, встановлення системи моніторингу природоохоронного статусу таких оселищ та видів природної флори і фауни, що є вимогою Угоди про асоціацію з ЄС. Завдяки цьому закону стане можливим створити законодавчі підстави для функціонування мережі «Емеральд», яка, на жаль, поки що лишається лише на папері. Дивним є той факт, що закон вже готується Мінприроди більше як рік, тому доцільно було б вказати про підтримку цього закону чи про надання альтернативного закону.
Лісове та водне господарство
«Держава в державі» для водників та лісівників.
Указ доручає розробити (протягом 2 тижнів) законопроект щодо удосконалення системи фінансування та розвитку лісового та водного господарства, зокрема, шляхом створення державного фонду розвитку лісового господарства та державного фонду розвитку водного господарства, визначивши джерела їх наповнення та напрями спрямування коштів, у тому числі передбачивши можливість зарахування до таких фондів відповідно рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів та рентної плати за спеціальне використання води – до 1 грудня 2017 року.
Йдеться про податкові зміни, які не встигнуть внести до 1 грудня. Також створення таких фондів може містити окремі ризики для довкілля. Досвід Польщі показує, що створення лісового фонду за рахунок надходження коштів від рубок лісу призвів до їх масштабного збільшення та фактичного зупинення створення нових об’єктів природно-заповідного фонду. Також виникає сумнів створення окремого водогосподарського фонду, в країнах ЄС практикою є функціонування фонду водного господарства як складової природоохоронного фонду.
Водники щороку зароблятимуть на розчистці русел
Указ доручає забезпечити розроблення регіональних програм щодо здійснення розчистки та регулювання русел річок, насамперед річок Карпатського регіону, поліпшення екологічного стану водних об’єктів з метою забезпечення захисту громадян, населених пунктів від шкідливої дії вод, а також підтримання стабільності русел річок.
Найменш обґрунтований пункт, який тягне за собою найбільше негативних наслідків для довкілля. Регулювання русел річок – давня радянська вада, несумісна зі сталим розвитком регіонів і охороною довкілля. Саме через необґрунтоване проведення осушення боліт, спрямлення та каналізування річок, зведення водосховищ та дамб, а також розорювання та знеліснення річкових басейнів в рамках розвитку народного господарства було порушено природний баланс на території всієї країни. Зневоднення територій, обміління річок, відсутність весняних паводків, зміни мікро- та мезоклімату що спостерігаються в усіх регіонах частково спричинені саме цими діями. Розчистка русел річок не забезпечить обводнення територій, вона лише понизить рівень грунтових вод. В державі потрібна комплексна програма з обводнення боліт та збереження річкових екосистем.
Регулювання русел річок в Карпатському регіоні може призвести до знищення природних екосистем та зникнення більшості рідкісних видів риб, що охороняються на міжнародному рівні.
Всі долини річок включаються до екомережі та є місцем збереження оселищ та видів мережі Емеральд, до якої включені найбільші річкові системи Європи. Будь-які дії спрямовані на втручання в природні екосистеми мають бути перевірені, науково обґрунтовані та пройти оцінку впливу на довкілля.
Разом з тим, саме розчистка русел, які все одно щороку замулюються є найбільш зручним каналом розпилу бюджетних коштів в системі Держводагенства та обласних екологічних фондів. Без вирішення системних проблем пов’язаних з станом річок, їх розчищення на 10-ки мільйонів гривень не дає позитивного ефекту у вигляді покращення їх екологічного стану.
Крім того цей пункт суперечить водному законодавству у частині імплементації Водної рамкової директиви, яке передбачає розроблення для кожної річки плану управління, який і буде визначати перелік дій, як можна здійснювати на певній ріці для досягнення доброго стану рік. Адже, ні кому не секрет, що під виглядом днопоглиблювальних робіт добувають щебінь, гравій та пісок.
Лісники знову знищуватимуть степи
Указ доручає затвердити програму «Ліси України – 2030» та активізувати роботу з відтворення лісів, у тому числі збільшення їх площ, залісення не придатних для господарського використання угідь, прибережних смуг водойм, створення економічних стимулів щодо розширеного відтворення лісів та підвищення ефективності лісогосподарської діяльності.
Надзвичайно небезпечний пункт, адже програма «Ліси України» передбачає збільшення площ лісів шляхом штучного лісорозведення, яке відповідно до регіональних норм лісистості заплановане лише в областях степової зони на природних степових ділянках у балках та на схилах. Такі плани прямо загрожують повним знищенням 1/3 всіх занесених до Червоної книги України тварин і рослин. Обговорення цього питання відбувалось на спеціальній нараді в Мінприроди цього року7, проте її рекомендації очевидно не цікавили розробників Указу.
Крім того, в степовій зоні створення нових лісових насаджень в нинішніх кліматичних умовах майже неможливе і тому пункт є каналом розпилю бюджетних коштів, адже таким чином щороку «ліс» можна знову й знову саджати на тих самих ділянках, звітуючи площами збільшення лісистості. Відповідну схему викрили працівники Головного контрольно-ревізійного управління ще кілька років тому8.
Також в черговий раз проігнорований самий простий і безпечний для довкілля шлях збільшення площі лісів України – розроблення спрощеної процедури переведення самосійних лісів на колишніх сільськогосподарських землях до складу лісового фонду.
Інформацію про плани рубок і далі приховуватимуть
Указ доручає забезпечити відкритість інформації про видані спеціальні дозволи на використання лісових ресурсів, зокрема лісорубні квитки та лісові квитки, а також інформації про зміну цільового призначення земельних ділянок лісового фонду.
Цей означає продовження практики втаємничення екологічної інформації в системі Держлісагентства. Без оприлюднення у відкритому доступі проектів ведення лісового господарства і матеріалів лісовпорядкування, оприлюднення лісорубних квитків не змінить ситуацію і не дає можливості ефективно контролювати їх доцільність. І не додасть відкритості.
Відтепер лісникам слід одночасно і поєднатись і роз’єднатись
Указ доручає підвищити ефективність ведення лісового господарства, не допускаючи при цьому обмеження управлінської та фінансово-економічної самостійності державних лісогосподарських підприємств. При цьому затверджена днями Стратегія реформування лісової галузі9 прямо суперечить цьому пункту, адже передбачає перетворення мережі лісгоспів на єдину корпорацію10. Таким чином постанова КМУ затверджує одне, а указ президента – інше.
Отже, яка мета указу? Показати, що і президент стурбований станом справ в охороні довкілля України, чи підтримати чергові схеми із розпилу державного бюджету?
Вище наведене показує, що виконання всіх зазначених пунктів без проведення їх через процедуру Стратегічної екологічної оцінки стане вкрай бездумним не державницьким кроком. Чи можна чекати успіху від указу, який складається з пунктів, які не виконані в усіх аналогічних попередніх указах і схем (в т.ч. тих, які були викриті в минулому в аудитах Головного Контрольно-ревізійного управління)? Враховуючи закладання в указі фундаменту низки схем, можна вважати, що він принесе значно більше шкоди природі, ніж користі.
Контакти
Олексій Василюк, еколог ЕПЛ
Петро Тєстов, еколог ЕПЛ
Катерина Полянська
Софія Шутяк, провідний юрисконсульт ЕПЛ
2 Рішення Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи від 12.05.2008 Р № 14/2.
3 Указ Президента № 838/2005 «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 23 травня 2005 року
4 Указ Президента № 611/2009 «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 14 серпня 2009 року
5 Указ Президента № 838/2005 «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 23 травня 2005 року
6 Указ Президента № 611/2009 «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 14 серпня 2009 року