Нещодавно іноземні та національні інформагентства активно поширювали інформацію про нову доповідь спеціального доповідача ООН з прав людини та довкілля Девіда Бойда, у якій йдеться про те, що забруднення довкілля спричиняє більшу кількість смертей у світі, ніж COVID-19 та робиться заклик до «негайних та амбітних дій» у боротьбі із забрудненням.

У доповіді спеціальний доповідач ООН посилається на раніше оприлюднені дані у науково-медичному журналі The Lancet, зокрема на висновки Комісії Lancet із забруднення та здоров’я, згідно із якими забруднення довкілля спричиняє щонайменше 9 мільйонів передчасних смертей щорічно, що втричі перевищує кількість смертей від СНІДу, туберкульозу та малярії разом узятих, та у п’ятнадцять разів перевищує кількість смертей від усіх воєн, та інших форм насильства. Найбільшим екологічним фактором передчасної смерті є забруднення повітря, яке, за оцінками Комісії, щороку забирає близько 7 мільйонів життів.

У доповіді, яка буде розглянута Радою ООН з прав людини протягом наступної 49-ї сесії,

спеціальний доповідач закликає держави активізувати національні зусилля, серед іншого:

1) включати в конституції та законодавство право на безпечне, чисте, здорове та стійке довкілля, забезпечене механізмами правового захисту;

2) змінювати природоохоронні закони та політику для досягнення нетоксичного довкілля, а не просто зменшення деяких видів забруднення та обмеження деяких токсичних речовин;

3) застосовувати принципи запобігання, перестороги, недискримінації та недопущення регресу, принцип «забруднювач платить» та принцип врахування найкращих інтересів дитини;

4) прискорити перехід до економіки замкненого циклу.

Поглянемо на ситуацію у сфері зниження промислового забруднення та, зокрема, забруднення атмосферного повітря в Україні.

Протягом останній місяців в Україні відмічається зниження активності у напрямку транспонування європейського підходу до регулювання промислового забруднення, зокрема щодо законопроєктів про інтегрований довкільний дозвіл (№ 6004, 6004-1, 6004-2¹). Розгляд цих законопроєктів постійно відкладається і на найближчі місяці не планується. Натомість, великі надії покладаються на урядовий законопроєкт № 5339 стосовно вдосконалення механізму регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

МБО “Екологія-Право-Людина” (ЕПЛ) проаналізувала законопроєкт 5339 та дійшла висновків про те, що не може розділити такі надії Міндовкілля та профільного Комітету ВРУ, натомість не може не погодитися із деякими цілком слушними зауваження головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України щодо якості цього законопроєкту. На думку експертів ЕПЛ, законопроєкт 5339 важко назвати реформаторським. Він радше вносить косметичні та компромісні правки у чинну систему. Більше того, передбачені ним нововведення в більшій своїй частині допускають неоднозначність правових норм та не містять достатніх і завершених механізмів їхньої реалізації, а подекуди – можуть бути навіть небезпечними.

Дозвільна процедура

Законопроєкт 5339 передбачає встановлення в законі (а не підзаконному акті, як це є зараз) вичерпного переліку документів, що подаються для отримання дозволу на викиди, підстав для відмови та строку для видачі такого дозволу. По суті це переносить на рівень закону діючу сьогодні процедуру з певним вдосконаленням, але реформою це назвати важко. Ми радше можемо назвати такі рішення фіксацією (консервацією) діючих підходів.

Натомість ті окремі нововведення, які пропонуються в законопроєкті, подекуди викликають більше питань та застережень, ніж очікувань у позитивних зрушеннях вдосконалення процедури отримання дозволу на викиди в атмосферне повітря. На жаль те, що могло стати справжніми новелами, в ньому не розкрито або зафіксовано на декларативному рівні. Зокрема, про впровадження електронного реєстру чи онлайн системи можна лише здогадуватись, адже це не підтверджено положеннями законопроєкта. Всупереч заявленій можливості подати документи та отримати дозвіл онлайн, законопроєкт 5339 не встановлює навіть основних законодавчих рамок для реалізації такої можливості. Не передбачено ні самої електронної системи, що дасть можливість пройти дозвільну процедуру онлайн, ні обов’язку дозвільного (чи будь-якого іншого) органу чи установи забезпечити роботу такої системи, вже не говорячи про закріплення хоча би відсилочної норми до підзаконного регулювання питань функціонування такої системи.

Таким чином, законопроєктом 5339 діюча дозвільна процедура не реформується, а лише приводиться у відповідність до вимог чинного законодавства України, зокрема вимог рамкового закону про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. Достатні правові рамки для забезпечення проходження дозвільної процедури у електронному форматі не встановлюються.

Автоматизований контроль викидів та якості атмосферного повітря

Згідно із рішенням РНБО, на виконання якого розроблявся даний законопроєкт, Кабінет Міністрів України повинен був розробити зміни до Закону України “Про охорону атмосферного повітря” стосовно запровадження обов’язкових автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин, визначення якості атмосферного повітря та оцінки впливу його забруднення на здоров’я та життєдіяльність населення.

Натомість, автоматизований контроль згадується у законопроєкті лише один раз в назві підзаконного акта КМУ про порядок організації і проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря та запровадження обов’язкових автоматизованих систем контролю викидів забруднюючих речовин, визначення якості атмосферного повітря. Сам же законопроєкт необхідних правових рамок для запровадження обов’язкового автоматизованого контролю викидів та якості атмосферного повітря не встановлює: не встановлює обов’язковості такого контролю, не покладає обов’язок із його здійснення на жодного із суб’єктів правовідносин у сфері охорони атмосферного повітря. Знаючи про спротив лобістів великих промислових забруднювачів будь-якому онлайн контролю та моніторингу, говорити про виконання законопроєктом 5339 доручення РНБО складно.

Прозорість процедури та участь громадськості

У цьому контексті законопроєкт 5339 переносить діючі елементи участі громадськості із підзаконного нормативно–правового акту на рівень закону. Зокрема, серед необхідних для отримання дозволу документів закононпроєктом передбачається надання відомостей про оприлюднення заяви про намір отримати дозвіл та повідомлення від держадміністрації про наявність або відсутність зауважень від громадян. Але цей механізм є не повним і не відповідає міжнародним стандартам участі громадськості. Не передбачається ані надання громадськості доступу до документів, що подаються суб’єктом господарювання для отримання дозволу, ані обов’язку дозвільного органу належно врахувати зауваження і пропозиції громадськості, ані доступу до самого виданого дозволу. Зокрема, з аналізу законопроєкту випливає, що на веб-сайті органу оприлюднюватиметься лише заява про наміри отримати дозвіл та звіт про виконання умов дозволу. Яким чином забезпечуватиметься доступ до інших документів, залишається незрозумілим.

Відтак, важко не погодитися із зауваженням головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України про те, що положення законопроєкту у частині участі громадськості не містять достатніх і завершених механізмів їхньої реалізації і потребують суттєвого доопрацювання. На нашу думку, перед тим, як називати будь-яку дозвільну процедуру партисипативною і прозорою, закон повинен передбачати такі елементи участі громадськості:

1. право громадськості брати участь у дозвільній процедурі, в тому числі подавати будь-які зауваження і пропозиції;

2. вільний доступ громадськості до документів, на підставі яких видаватиметься дозвіл;

3. ефективні механізми інформування громадськості про можливості участі у процедурі та збору зауважень і пропозицій громадськості;

4. обов’язок дозвільного органу належним чином розглянути і врахувати зауваження і пропозиції громадськості в процесі видачі відповідного дозволу;

5. обов’язок дозвільного органу оприлюднити текст прийнятого рішення.

Фактично жоден із цих обов’язкових елементів ефективної участі громадськості у процесі прийнятті рішення належно не прописаний у законопроєкті 5339.

Скасування інституту атестованих установ, яким надається право на розробку обґрунтовуючих документів

Серед новел законопроєкт пропонує скасувати  перелік установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів. ЕПЛ розділяє побоювання Головного юридичного управління про те, що «скасування інституту атестованих установ, яким надається право на розробку обґрунтовуючих документів, без визначення альтернативного й ефективного механізму перевірки і підготовки суб’єктами господарювання документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, може негативно вплинути на якість таких документів, а відтак – призвести до порушення конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля, на відшкодування завданої шкоди, а також на вільний доступ до інформації про стан довкілля».

Зниження викидів у атмосферне повітря

Основним очікуванням від реформи промислового забруднення є ні що інше як зниження викидів. На сьогодні великі українські забруднювачі є найбруднішими і найстарішими в усій Європі. Очевидно, що діюча система регулювання промислових викидів є неспроможною змусити забруднювачів виконувати зобов’язання із досягнення встановлених нормативів гранично допустимих викидів (ГДВ), проводити реальну модернізацію і цим самим досягати суттєвого зниження промислових викидів. Натомість законопроєкт профільного міністерства замість реформи намагається лише підлатати чинне застаріле і подекуди неефективне регулювання. Але навіть за умови підвищення рівня дотримання забруднювачами їхніх зобов’язань, передбачених у дозволах, мова йде лише про виконання національних нормативів ГДВ, яким іще далеко до нормативів ГДВ, закріплених у висновках з найкращих доступних технологій і методів управління (НДТМ)².

Встановлення строків виконання заходів для досягнення нормативів ГДВ

Згідно із законопроєктом, якщо на певній території фонові концентрації забруднюючих речовин перевищують гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин, органи місцевого самоврядування приймають рішення про поетапне зниження викидів забруднюючих речовин суб’єктами господарювання шляхом затвердження відповідних регіональних програм охорони довкілля. Законопроєкт також передбачає, що строки виконання заходів щодо скорочення викидів, затверджених у дозволі з метою досягнення нормативів ГДВ, не можуть перевищувати 7 років, крім заходів, строки виконання яких затверджено стратегічними документами національного рівня та/або регіональними програмами охорони довкілля, або якщо інше не встановлено законодавством. Тут постає питання, чи можуть регіональні програми збільшувати терміни виконання заходів та яким чином це буде регулюватися дозволом, якщо строк його дії для 1 групи обмежено 7 роками. Звісно в ситуації, коли регіональна програма встановлюватиме більш стислі терміни дозвіл може їх врахувати, а що робити, якщо буде навпаки. У 2020-21 роках ми вже спостерігали супротив реформам промзабруднення навіть на рівні депутатів Верховної Ради, які і досі успішно відкладають реформу на догоду великим підприємствам-забруднювачам окремих олігархів. Що говорити про органи місцевого самоврядування, вплив олігархів на які може бути значно більший.

Крім того, як слушно зауважує Головне юридичне управління, механізми реалізації цих норм також не є повними. Ні чинне законодавство, ні положення законопроєкту не передбачають ні обов’язку органів місцевого самоврядування затверджувати відповідні регіональні програми охорони довкілля з метою поетапного зниження викидів забруднюючих речовин суб’єктами господарювання, ні обов’язку суб’єктів господарювання поетапно знижувати викиди забруднюючих речовин згідно з таких програм. Більше того, постає питання, чи не порушують такі норми законопроєкту ієрархію та конституційний розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, адже положення законопроєкту дозволяються орган місцевого самоврядування втручатися у повноваження органів державної влади і встановлювати довші строки досягнення нормативів ГДВ, ніж ті, що встановлені на загальнодержавному рівні.

Законопроєкт закріплює правило про те, що після завершення строку виконання заходів викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря не повинні перевищувати нормативи ГДВ. Разом з тим, законопроєкт не містить завершених механізмів реалізації цієї норми, адже будь-які запобіжники, що унеможливлять ситуації перенесення невиконаних заходів із зменшення викидів із старого дозволу у новий, у законопроєкті відсутні. Як варіант, до прикладу, законопроєкт міг би передбачати встановлення такої підстави для відмови у видачі дозволу на викиди, як невиконання усіх передбачених у попередньому дозволі заходів і досягнення встановлених гранично допустимих викидів. Але цього немає.

Виконання умов дозволу та досягнення нормативів ГДВ

Механізми забезпечення виконання забруднювачами умов дозволів на викиди, тобто вчасного виконання заходів із скорочення викидів, закладені у законопроекті, є безумовно потрібними, але, на думку і експертів ЕПЛ, і головного юридичного управління не є достатніми і завершеними, а, відтак, вони не забезпечать вирішення поставлених перед ними завдань.

До прикладу, законопроєктом вводиться щорічна звітність суб’єктів господарювання про дотримання умов дозволу на викиди. Впровадження такого інструменту, особливо в умовах малодієвого державного екологічного контролю та систематичних недопусків державних інспекторів на перевірки, є очевидно виправданим. Разом з тим, не передбачається жодна юридична відповідальність (наприклад, вагомий штраф) за неподання такого звіту чи за подання у ньому недостовірної чи неповної інформації. А тому марно сподіватися на належну реалізацію норми про таку щорічну звітність.

У підсумку

Законопроєкт 5339 не є реформою та не вирішує проблему промислового забруднення в Україні. Законопроєкт в більшій мірі спрямований на покращення діючої системи (в частині покращення процедури для бізнесу) та містить. Окремі новели, які можна було би оцінити позитивно, на нашу думку прописані неповно і відтак не забезпечать їхньої належної реалізації. Вдосконалювати та реформувати правове регулювання у сфері охорони атмосферного повітря безумовно необхідно, але таке реформування має бути спрямоване, перш за все, на зменшення забруднення, відповідати міжнародним стандартам та забезпечувати механізми для його належної реалізації. Отже, положення законопроекту 5339 потребують суттєвого доопрацювання.

Паралельно, виходячи із міжнародних зобов’язань держави, Міндовкілля сьогодні повинно докладати максимум зусиль для реформи законодавства у сфері охорони атмосферного повітря та зменшення промислового забруднення в цілому. В першу чергу це включає транспозицію положень Директиви ЄС про промислові викиди, тобто доопрацювання і просування законопроєктів 6004 та 6004-2, які відображають європейський підхід до регулювання промислового забруднення шляхом впровадження інтегрованого підходу та найкращих доступних технологій і методів управління. Необхідним також є і проведення інших ключових екологічних реформ, в першу чергу, у сфері державного екологічного контролю (законопроєкт 3091) та у сфері управління відходами (законопроєкт 2207-1-д), які є нерозривно пов’язаними із темою промислового забруднення та необхідними для забезпечення належної роботи реформованої системи.