У продовження матеріалу про проєкт закону «Про управління відходами» (№2207-1–д) та розширену відповідальність виробника, пропонуємо ознайомитися з успішними європейськими практиками та досвідом, який набули наші західні сусіди в сфері поводження з відходами.
Австрійська система
Нещодавній вебінар для ознайомлення із австрійським досвідом впровадження розширеної відповідальності виробника (далі – РВВ) виявився дуже актуальним для України, яка знаходиться на початковому етапі формування системи РВВ. Так, доповідачі Дітер Шух, керівник департаменту досліджень та розробок Altstoff Recycling Austria AG (ARA AG) – однієї з найдавніших та найуспішніших організацій розширеної відповідальності виробників пакування у ЄС, та Ганс Майр, технічний координатор Австрійської асоціації з управління муніципальними відходами (ARGE) розповіли про досягнення австрійської системи РВВ за понад 20 річний досвід функціонування (запущена була у 1993 році).
Так, за відходи упаковки в Австрії несуть відповідальність виробники через систему РВВ. Отож за такі відходи жителі не платять, а за біовідходи та змішані відходи відповідають муніципалітети, які встановлюють плату за поводження із такими відходами для населення. Система РВВ в Австрії працює для таких типів відходів: упакування, зняті з експлуатації транспортні засоби, ВЕЕО, батарейки.
Досягнення Altstoff Recycling Austria в цифрах: 90% відходів упакування збирається та переробляється, це складає 700 000 тон. Для збору відсортованих відходів упаковки (скло, папір, легке упакування, метал) використовується 1,9 млн контейнерів, з них – 1500 тис контейнерів на папір та картон, 43 тис на метал, 67 тис на скло, і 280 тис на пластик та легку упаковку.
В системі збору та переробки упаковки, який адмініструє ARA AG, є 160 муніципальних партнери, 1200 місцевих центрів переробки, 87 збирачів і 84 перевізників відходів, 100 центрів збору від комерційних утворювачів відходів та 15 сортувальних ліній. ARA AG здає відходи на переробку до 5 підприємств по переробці паперу, 36 фірм, що переробляють пластик, 4 підприємства по переробці алюмінію та 5 – з переробки металу, 3 скло-переробні підприємства та 21 деревопереробне підприємство.
Для виробників продукції в упаковці є 2 варіанти РВВ – без участі в організації РВВ (тільки для комерційного упакування), і через участь в діяльності ОРВВ (обов’язкове для упакування товарів побутових). У першому випадку такі виробники самі налаштовують свою систему збору відходів упакування, повинні їх повторно використати чи відновити використовуючи сучасні установки, та повинні дотриматися мінімального обсягу переробки, встановленого для кожного виду відходу упакування.
У другому випадку, виробники продукції підписують угоду із ОРВВ, звітують про свої обсяги матеріалів упаковки, що випустили на ринок та платять внески (плату) за відходи упакування залежно від їх виду. І звичайно аудит зобов’язаних виробників-учасників систем РВВ Координаційним офісом щодо упаковки (який, до речі, фінансується ОРВВ). В Австрії також прослідковується значна роль Міністерства захисту довкілля Австрії в функціонуванні систем РВВ: це і визначення цільових показників роздільного збору видів відходів, і формальне затвердження систем РВВ, і нагляд за системами РВВ, моніторинг збору, переробки та видалення відходів, затвердження стандартів послуг по збору відходів.
Чому ОРВВ важливі для муніципалітетів?
ОРВВ укладають угоди із муніципалітетами для використання їхньої інфраструктури збору відходів (баки, контейнери, мішки, преси, персонал по збору, локальні сміттєві радники), і за це сплачують їм кошти. Так, збір відсортованих відходів відбувається і в муніципальних центрах збору відходів, яких нараховується біля 2100, а також в баки та індивідуальні контейнери біля домогосподарств. Далі сміття досортовується на сортувальних станціях, яких налічується біля 220.
Навіть за такої організованої системи РВВ, як у Австрії та інших європейських країнах, є недоліки, які потребують виправлення та вдосконалення. Європейська мережу Нуль відходів (Zero Waste) у 2015 році розробила позиційний документ, який покликаний сприяти покращенню моделі РВВ в Європі.
Зокрема за даними цього документа, лише 45% відходів від продукції, що продукуються у великих європейських містах, покриваються системами РВВ. І лише третина всіх муніципальних відходів у містах покривається системами РВВ (до прикладу, біовідходи, які складаються майже третину муніципальних відходів, не покриваються РВВ). Також є досить низький загальний відсоток окремо зібраних відходів, що покриваються системами РВВ – лише 40%, і для європейських міст цей відсоток сильно коливається: від 70% в Брюсселі, до 10% в Бухаресті та Загребі.
Європейське законодавство зобов’язує країни-члени впроваджувати системи РВВ лише для таких трьох видів відходів: упаковка, батарейки та ВЕЕО. Проте небагато країн ввели додаткові типи відходів, які повинні покриватися системами РВВ: це Бельгія, Данія, Франція і Швеція (графічний папір), та Франція (текстиль, меблі). Варто відзначити, що шини та зняті з експлуатації ТЗ також покривається системами РВВ, але вони не входять до складу муніципальних відходів, тому не бралися до уваги авторами звіту.
Також визначення суті РВВ на рівні законодавства ЄС піддається змінам, які відходять від суто економічного обов’язку виробників продукції по збору та переробці відходів цієї продукції, до впровадження перших щаблів ієрархії управління відходами та переходу до економіки замкненого циклу. Так, держави-члени ЄС повинні заохочувати виробників продукції до зміни дизайну для зменшення впливу на довкілля та зменшення обсягів утворення відходів під час виробництва цієї продукції, шляхом виробництва товарів багаторазового використання, які технічно більш витривалі, або які після перетворення у відходи, будуть піддаватися безпечному відновленню та видаленню. Також виробники повинні приймати повернені товари чи ті відходи, що утворюються після їхнього використання, а також піклуватися про відходи своєї продукції та нести за це фінансовий тягар. Саме фінансовий тягар виробників відходів є впровадженням принципу «забруднювач платить», який закріплений в законодавстві ЄС та є принципом міжнародного права охорони навколишнього природного середовища. (ст.8 Рамкової директиви про відходи) Тому РВВ повинна бути більш орієнтована на врахування цілого життєвого циклу продукту, а не лише стадії утворення відходів та максимально враховувати необхідність захисту довкілля на всіх життєвих етапах продукції. РВВ повинна особливо заохочувати більші можливості для повної переробки відходів та повторного використання, а також детоксикацію відходів (зменшення небезпечних хімічних сполук в складі продукції).
В ЄС напрацьовано різноманітні економічні та ринкові інструменти впровадження РВВ: це система депозитів-повернення (зазвичай щодо упаковки та тари), система оподаткування первинної сировини (в залежності від здатності відходів до переробки чи повторного використання), оподаткування небезпечних речовин в продукції, податок на захоронення сміття та на спалення сміття (як у Австрії приміром), оподаткування переробки, оподаткування продукції та торгівля пільгами на переробку, система бонусів та мінусів для переробленої сировини. Наприклад Данія ввела податок на вид упаковки, в залежності від його впливу на довкілля. У Франції існує система РВВ для поліграфічного паперу, яка передбачає бонус у випадку включення перероблених волокон та мінус у випадку включення матеріалів, що погіршують переробку.
Потрібні зміни!
Нещодавно коаліція найбільш впливових європейських екоНУО (EEB, Zero Waste Europe, RReuse, Friends of the Earth Europe) оприлюднила свою позицію щодо необхідності внесення змін до європейського законодавства про відходи, які також стосуються покращення регулювання РВВ. Зокрема, для більш повного впровадження перших двох рівнів ієрархії управління відходами, слід встановити амбітні загальнообов’язкові цілі зі зменшення обсягів утворення відходів, в тому числі змішаних муніципальних відходів, а також цілі з повторнного використання відходів. Для вдосконалення системи РВВ пропонується встановити вимоги до дизайну товарів, який відповідатиме принципам економіки замкненого циклу, щоб товари були більш витривалими та міцними, могли піддаватися ремонту та повторному використанню, а також переробці й вироблялися з нетоксичних матеріалів. Право на ремонт товару має стати нормою. Всі системи РВВ повинні підтримувати запобігання утворенню відходів, зокрема через фінансування повторного використання відходів та товарів, і через введення еко-модуляції оплати (тобто внески, які платять виробники за поводження із ВЕЕО, повинні бути змінені для винагородження тих виробників, які виробляють свою продукцію із зменшенням впливу на довкілля чи надання антистимулів тим, хто продає продукцію менш дружню до довкілля).
Додатково пропонується розширення систем РВВ на інші групи продукції (окрім упакування, ВЕЕО), за умови, що всі зацікавлені сторони братимуть участь в організації таких систем РВВ.
Громадськість також закликає ЄС до посилення законодавства для сприяння використанню багаторазової упаковки, зокрема через внесення амбіційних змін до директиви про відходи упаковки та упакування, із фокусом на багаторазовий дизайн, використання нетоксичних матеріалів, та кращу здатність до переробки. Підтримки на рівні ЄС потребує запровадження систем повторного наповнення і депозитів за повернення упаковки, і для цього слід визначити кількісні цілі повторного використання упаковки до 2022 року.
Які законодавчі основи для РВВ чекають на українців?
Проєкт Закону №2207-1-д «Про управління відходами» у статті 10 передбачає запуск систем РВВ до відходів упаковки, електричного та електронного обладнання, батарей і акумуляторів, транспортних засобів, знятих з експлуатації, мастил (олив), шин, текстилю тощо. Отож в Україні системи РВВ охоплюватимуть ті ж види відходів, що й у Європі. Додатково можуть покриватися також інші види відходів, якщо для цього буде розроблений і прийнятий відповідний закон із деталізацією регулювання систем РВВ.
Законопроєктом також передбачається, що окремими законами буде встановлено цільові показники щодо підготовки до повторного використання та рециклінгу або іншого відновлення. Наскільки амбіційними будуть ці показники, сьогодні не можна передбачити. Проте позитивно, що такі показники мають бути і для повторного використання, тобто до другого щабля ієрархії, та до рециклінгу – третього щабля ієрархії.
Окреме законодавче регулювання потрібне і для визначення форм РВВ, які працюватимуть для окремих видів продукції: чи це будуть організації РВВ чи екологічний податок, будемо визначати виходячи із виду відходів, а також інших чинників. Окремими законами встановлюється одна або декілька форм виконання зобов’язань розширеної відповідальності виробника, що застосовується до конкретної продукції. Європейських досвід та різноманіття підходів до РВВ в ЄС стане в нагоді законодавцям та авторам законопроєктів.
Закнопроєкт передбачає, що системи РВВ повинні включати:
1) приймання та збирання від кінцевих споживачів відходів, що утворилися внаслідок використання продукції, а також подальше управління цими відходами та фінансову відповідальність за таку діяльність;
2) інформування утворювачів відходів від продукції, на яку поширюється система розширеної відповідальності виробника, про заходи, які вони можуть здійснювати з метою запобігання утворенню відходів, їх придатності для підготовки до повторного використання та рециклінгу, про наявні системи для приймання та роздільного збирання відходів, що утворилися внаслідок використання продукції;
3) здійснення заходів з розроблення продукції та її складових (компонентів) з урахуванням мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище, зменшення обсягів утворення відходів у процесі її виробництва та використання, виробництво довговічної продукції, придатної для ремонту та повторного використання, а також максимальне залучення у виробництво великих обсягів вторинної сировини.
Вказані положення свідчать про врахування ієрархії управління відходами, покладення фінансового тягаря на виробників продукції за відходи цієї продукції, заохочення виробників до змін в дизайні продукції, проте чи буде таке заохочення мати фінансові стимули чи систему покарань та бонусів, як у Європі – покаже час.
Виробник або організація, яка виконує обов’язки з розширеної відповідальності від імені виробника, зобов’язані:
1) забезпечувати послугами з приймання та збирання відходів, що утворилися внаслідок використання продукції, на всій території України;
2) забезпечити досягнення встановлених законодавством цільових показників щодо підготовки до повторного використання та рециклінгу або іншого відновлення відходів;
3) мати достатню фінансову та організаційну спроможність для виконання своїх обов’язків;
4) забезпечити щорічне проведення зовнішнього незалежного аудиту фінансової звітності відповідно до законодавства про аудит, а також оприлюднювати відповідні аудиторські звіти;
5) оприлюднювати інформацію щодо досягнення цільових показників з підготовки до повторного використання та рециклінгу або іншого відновлення, а у випадку колективного виконання зобов’язань, розширеної відповідальності виробників, забезпечити оприлюднення інформації про:
– засновників організації колективної розширеної відповідальності виробників та її членів;
– розмір фінансових внесків, сплачених виробниками на одиницю або на тонну продукції, що розміщується на ринку;
– процедуру відбору підрядників;
6) проводити інформаційно-просвітницьку роботу з населенням, роботу в закладах освіти щодо управління видами відходів, на які розповсюджується розширена відповідальність виробника.
Як бачимо, ці зобов’язання базуються на європейському законодавстві та досвіді функціонування систем РВВ, проте чи будуть виробники та ОРВВ дотримуватися цих зобов’язань – залежатиме від багатьох факторів, в тому числі від суворості відповідальності за недотримання цільових показників, від ефективності контролю та аудиту за діяльністю виробників та ОРВВ та всіма задіяними у процесі учасниками, відкритістю даних та прослідковуваністю шляху відходів від утворювача відходів до кінцевого пункту призначення.
Законопроєкт 2207-1-д вказує лише на цивільну, адміністративну, адміністративно-господарську відповідальність організацій розширеної відповідальності виробника за недосягнення цільових показників щодо підготовки до повторного використання та рециклінгу або іншого відновлення. Проте чіткі межі та підстави відповідальності встановлюватимуться законодавством у майбутньому. Чи нестимуть самі виробники (імпортери) продукції таку відповідальність у випадку відсутності ОРВВ чи у випадку недолучення таких виробників до ОРВВ? Відповіді на ці питання отримаємо пізніше.
Отож, на самі ОРВВ покладено багато обов’язків, і від якості роботи таких організацій та охопленості їхньою діяльністю всієї території України буде залежати якість та обсяги збору відходів, що охоплюються РВВ.
Налагодження в Україні системи РВВ може тривати ще декілька років, проте сьогодні із прийняттям Верховною Радою України законопроєкту №2207-1-д в цілому буде дано старт цій системі та визначено основні правила гри для всіх учасників системи управління відходами: від муніципалітетів, до виробників продукції та товарів, та державних органів. Маємо надію, що парламент не буде зволікати із розглядом сміттєвих законопроєктів, адже ще чимало їх треба буде прийняти, щоб хоч трохи наблизитися до Європи в сфері поводження із відходами.
