Справа: Справа зі зміни клімату – невиконання Міністерством охорони навколишнього природного середовища зобов’язань зі зміни клімату
Регіон: Україна
Суть справи: визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання Мінприроди до вчинення дій щодо виконання взятих на себе зобов’язань згідно Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату (РКООНЗК) та Кіотського протоколу до неї, а також норм національного законодавства, яке приймалося для реалізації положень вищевказаних міжнародних документів.
Сторони: позивач: МБО «Екологія-Право-Людина» (ЕПЛ), відповідач: Міністерство охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди)
Суть проблеми: України підписала та ратифікувала РКООНЗК та Кіотський протокол до неї. На виконання вказаних міжнародних документів приймаються національні нормативно-правові акти. Але Мінприроди, як координатор заходів із виконання РКООНЗК та Кіотського протоколу, не забезпечує в належній мірі виконання взятих на себе Україною зобов’язань та впровадження кліматоохоронної політики в державі.
Основні факти:
В Україні тотально ігноруються та не виконуються положення національних та міжнародних нормативно-правових актів зі зміни клімату:
Указом Президента України 12 вересня 2005 року № 1239/2005 Про координатора заходів щодо виконання зобов’язань України за Рамковою конвенцією Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотським протоколом до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату, відповідно до якого Мінприроди визнано координатором заходів щодо виконання зобов’язань України за РКООНЗК та Кіотським протоколом до неї.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2005 року № 346-р затверджено Національний план заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (Національний план заходів). Відповідно до цього документу, Мінприроди визнано відповідальним за виконання ряду заходів, строк виконання яких минув, і на даний час Мінприроди не виконує свої зобов’язання. З 19 пунктів Національного плану заходів виконано лише 9. А саме, не виконано зобов’язання із:
- розроблення і затвердження методичних рекомендацій з підготовки та проведення інвентаризації антропогенних викидів та абсорбції парникових газів (строк виконання – грудень 2005 р.);
- підготовки і затвердження національного плану розподілу дозволів на антропогенні викиди із джерел парникових газів (строк виконання – листопад 2006 р.);
- розроблення і затвердження порядку видачі дозволів на антропогенні викиди із джерел парникових газів (строк виконання – лютий 2007 р.);
- підготовки і затвердження методичних вказівок щодо проведення моніторингу та складення звітності про видачу дозволів на антропогенні викиди із джерел парникових газів (строк виконання – березень 2007 р.);
- розробка національного плану заходів з пом’якшення наслідків зміни клімату (строк виконання – жовтень 2006 р.);
- розробки і затвердження порядку ведення банку даних щодо екологічно безпечних технологій, обміну інформацією з питань використання технологій між Україною та сторонами Конвенції ООН про зміну клімату і методів зменшення обсягу антропогенних викидів та збільшення абсорбції парникових газів, створення відповідного банку даних (строк виконання – лютий 2007 р.).
Указом Президента України № 658/2007 від 20.07.07 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року «Про стан і проблеми імплементації Україною Рамкової конвенції ООН про зміну клімату» (Рішення РНБОУ). Відповідно до рішення Ради РНБОУ, на Мінприроди покладено обов’язок у тримісячний строк, тобто до 20.10.2007:
- вдосконалити методологічне забезпечення визначення обсягів викидів парникових газів згідно з Керівними принципами проведення національної інвентаризації антропогенних викидів парникових газів, зроблених Міжурядовою групою експертів з питань зміни клімату;
- переглянути порядок взяття на державний облік об’єктів, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров’я людей і стан атмосферного повітря, видів і обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, з метою створення максимально повного переліку підприємств, які мають джерела викидів парникових газів;
Мають місце порушення міжнародно-правових зобов’язань:
- Відповідно до ст. 3 РКООНЗК для досягнення кінцевої мети РКООНЗК із зниження викидів парникових газів сторонам необхідно:
- захищати кліматичну систему;
- вживати попереджувальні заходи з метою прогнозування, запобігання або зведення до мінімуму причин зміни клімату і пом’якшення його негативних наслідків.
- Відповідно до статті 4 РКООНЗК, усі сторони, в тому числі Україна, взяли на себе зобов’язання, серед яких Україна не виконує наступні:
- формулювати, здійснювати, публікувати і регулярно поновлювати національні і, у відповідних випадках, регіональні програми, які містять у собі заходи по пом’якшенню наслідків зміни клімату шляхом вирішення проблеми антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами усіх парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом;
- сприяти і співпрацювати у розробці, застосуванні і розповсюдженні, включаючи передачу технологій, методів і процесів, які дають можливість обмежити, знизити або припинити антропогенні викиди парникових газів, що не регулюються Монреальським протоколом;
- сприяти раціональному використанню поглиначів і накопичувачів усіх парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом;
- співпрацювати у прийнятті підготовчих заходів з метою адаптації до наслідків зміни клімату;
- за можливістю враховувати пов’язані із зміною клімату міркування при проведенні своєї відповідної соціальної, економічної та екологічної політики;
- сприяти і співпрацювати при проведенні наукових, технологічних, технічних, соціально-економічних та інших досліджень, систематичних спостережень і створення банків даних, пов’язаних з кліматичною системою;
- сприяти і співпрацювати у питаннях освіти, підготовки кадрів і просвіти населення в питаннях зміни клімату і підтримують найширшу участь у цьому процесі, у тому числі неурядових організацій;
- застосовувати відповідні заходи у пом’якшенні наслідків зміни клімату шляхом обмеження своїх антропогенних викидів парникових газів і захисту та підвищення якості своїх поглиначів і накопичувачів парникових газів;
- Також, відповідно до ст. 6 РКООНЗК Строни взяли на себе певні зобов’язання з просвіти та підготовки кадрів та інформування громадськості, які Україною також належним чином не виконуються. Серед них:
- розроблення і здійснення програм просвіти та інформування громадськості з проблем зміни клімату і її наслідків;
- доступ громадськості до інформації про зміни клімату та їх наслідки;
- участь громадськості у розгляданні питань зміни клімату та їх наслідків і у розробленні відповідних заходів реагування;
- підготовку наукового, технічного і управлінського персоналу.
- розробленні матеріалів з метою просвіти та інформування громадськості з питань зміни клімату, її наслідків та обміну такими матеріалами;
- розробленні і здійсненні програм у галузі освіти та підготовки кадрів.
- Згідно ст. 2 Кіотського протоколу, Україна повинна здійснювати політику та впроваджувати певні заходи, спрямовані на досягнення певних цілей. Серед тих, які не виконуються, наступні:
- підвищення ефективності використання енергії;
- охорону та поліпшення якості поглиначів та накопичувачів парникових газів, що не регулюються Монреальським протоколом;
- заохочення форм сталого та раціонального ведення сільського господарства у контексті урахування особливостей зміни клімату;
- проведення досліджень, розробку, сприяння широкому використанню та впровадженню нових і відновлюваних видів енергії, технологій поглинання двоокису вуглецю та передових сучасних екологічно безпечних технологій;
- заохочення належних реформ з метою сприяння реалізації політики та заходів обмеження або скорочення викидів парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом;
- заходи обмеження та/або скорочення викидів парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом.
У позовній заяві ЕПЛ просили суд:
- визнати протиправним невиконання Мінприроди взятих на себе зобов’язань зі зміни клімату згідно норм національного та міжнародного законодавства;
- зобов’язати Мінприроди до вчинення відповідних дій, в тому числі і з впровадження кліматоохоронної політики зі зниження викидів парникових газів в Україні;
- притягнути винних за порушення законодавства осіб до відповідальності.
Отже, мають місце порушення:
- Конституції України;
- Закону України «Про міжнародні договори України»;
- РКООНЗК;
- Кіотського протоколу;
- Віденської конвенції про право міжнародних договорів;
- Указу Президента України Про координатора заходів щодо виконання зобов’язань України за Рамковою конвенцією Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотським протоколом до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату;
- Національного плану заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату;
- Указу Президента України про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року «Про стан і проблеми імплементації Україною Рамкової конвенції ООН про зміну клімату»
Перше судове засідання було призначено на 17 червня 2008 року.
- 22 липня 2008 року господарським судом Львівської області винесено рішення на користь ЕПЛ, яким задоволено усі позовні вимоги позивача до Мінприроди.
- 02 лютого 2010 року Львівський апеляційний адміністративний суд задоволив апеляційну скаргу Мінприроди на рішення суду першої інстанції про визнання протиправною бездіяльності Мінприроди із виконання зобов’язань зі зміни клімату. Таким чином рішення суду першої інстанції скасовано, та відмовлено у задоволенні позовних вимог ЕПЛ.
Рішення Львівського апеляційного адміністративного суду базується на наступних доводах:
Координуюча роль Мінприроди із виконання Україною зобов’язань за Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату полягає лише у тому, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади подають Мінприроди щороку інформацію про обсяги споживання всіх видів палива, а також види промислової та сільськогосподарської діяльності, внаслідок яких утворюються антропогенні викиди.
Державний фонд охорони навколишнього природного середовища за рахунок якого Мінприроди має фінансувати роботи для виконання обов’язків зі зміни клімату, має формуватися зі зборів за забруднення навколишнього природного середовища, за рахунок стягнень за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища та за рахунок цільових та інших добровільних внесків, в тому числі так званих «міжнародних добровільних організацій». Колегія суддів погодилася з позицією відповідача, яка полягає в тому, що у зв’язку із відсутністю реального механізму стягнення коштів (зборів) за забруднення за відсутності коштів не має можливості забезпечити фінансування відповідних робіт для виконання зобов’язань зі зміни клімату згідно національного та міжнародного законодавства, то неможливість забезпечити фінансування не є порушенням міжнародних нормативно-правових актів та національного законодавства.
Суд вказує на те, що є й інші органи, які уповноважені на виконання певних завдань та провадження діяльності згідно РКООНЗК та Кіотським протоколом.
03.03.2010 ЕПЛ подали касаційну скаргу на рішення суду апеляційної інстанції, на підставі якої Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження ухвалою від 09.04.2010.
Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам чинного законодавства, зокрема ст. 159 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинне бути законне та обґрунтоване. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2013 року касаційну скаргу ЕПЛ було задоволено частково, постанову господарського суду Львівської області від 22 липня 2008 року, додаткову постанову господарського суду Львівської області від 30.10.2008р. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду 02.02.2010р. скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
12 березня 2013 року Львівський окружний адміністративний суд прийняв справу за позовом ЕПЛ до Мінприроди про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання до вчинення дій до свого провадження. 25 березня 2013 року Ухвалою суду першої інстанції справу було передано за підсудністю на розгляд до Окружного адміністративного суду м. Київ, який ухвалою від 30 квітня 2013 року прийняв цю справу до провадження. 19 липня 2013 року Окружний адміністративний суд міста Києва прийняв Постанову, якою позовні вимоги ЕПЛ було задоволено частково. Зокрема, суд визнав протиправною бездіяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища України як координатора заходів щодо виконання зобов’язань України за Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату та Кіотським протоколом до неї з виконання пп. 2 п. 3 рішення Ради Національної безпеки та оборони України, затвердженого Указом Президента України від 20.07.07 р. №658/2007, а також зобов’язав Міністерство екології та природних ресурсів України вжити заходів для виконання пп. 3, 5, 6 ч. 1, пп. 3 ч. 4, пп.2, 3 ч. 5, пп. 1, 4 ч. 11, ч. 13, 14, 15, 16 Національного плану заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.08.05 р. №346-р.
19 вересня 2013 року за апеляційною скаргою Мінприроди на постанову Окружного адміністративного суду міста Київ від 19 липня 2013 року було відкрите апеляційне провадження ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду. Ухвалою суду апеляційної інстанції від 21 листопада 2013 року апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2013 року – залишено без змін.
Відповідно до постанови Державної виконавчої служби України від 21.07.2014 було відкрито виконавче провадження № 44075634 з виконання виконавчого листа Львівського окружного адміністративного суду № 2а-5783/09/1370 від 25.04.2014. 30 жовтня 2014 року Мінприроди подало заяву до Окружного адміністративного суду м. Київ про відстрочення викання судового рішення, обґрунтовуючи неможливість виконання даного рішення відсутністю відповідних нормативно-правових актів, розробкою проектів рішень органів державної влади, які повинні внести зміни у вимоги законодавства, які підлягають виконання відповідно до рішення суду. 11.11.2014 ЕПЛ подали клопотання про відмову у задоволенні заяви Відповідача, оскільки на сьогодні існую механізм виконання зобов’язань Мінприроди, а відсутність певного нормативно-правового акту чи розробка певного проекту не є обставиною, яка ускладнює виконання судового рішення, а, навпаки, свідчить про бездіяльність Мінприроди як суб’єкта законодавчої ініціативи у сфері зміни клімату. 13 листопада 2014 року Окружний адміністративний суд міста Києва прийняв ухвалу про відмову у задоволенні заяви Мінприроди про відстрочення виконання рішення суду.
Попри доведення бездіяльності Мінприроди у суді та зобов’язання у судовому порядку даного органу до вчинення конкретних дій у сфері зміни клімату, міністерство й на сьогодні не виконує вимоги чинного законодавства. Попри суспільне обурення та зміну громадської свідомості, на сьогодні все ще залишається та ситуація, коли органи державної влади необхідно зобов’язувати у судовому порядку до вчинення тих дій, які б вони повинні були виконувати щодня відповідно до Конституції України, вимог чинного національного законодавства та міжнародних зобов’язань України. Ситуація залишається та ж сама – «риба гниє з голови».
