Справа: Доступ до спеціального дозволу на користування надрами, виданого компанії Шелл на підставі угоди про розподіл продукції.
Регіон: Україна
Мета справи: Забезпечення доступу до документа дозвільного характеру, виданого на підставі Угоди про розподіл продукції.
Сторони: позивач – МБО «Екологія-Право-Людина», відповідач – Державна служба геології та надр України.
Суть проблеми:
Уряд і компанія необґрунтовано та незаконно відмовляють громадськості у доступі до документів по нафтогазовій діяльності, що здійснюватиметься на виконання угоди про розподіл вуглеводнів, в тому числі до документів дозвільного характеру.
Основні факти:
01 серпня 2013 року ЕПЛ звернулася до Держгеонадр із запитом на публічну інформацію № 248, в якому просила:
Повідомити, чи видавався компанії «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА» спеціальний дозвіл на користування надрами на виконання угоди «Про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Юзівська, між державою Україна та компанією «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА» (далі – Угода). В разі, якщо такий дозвіл видавався, повідомити дату його видачі.
Надати копію такого дозволу.
Листом № 9893/12-13 від 20.08.13 року Держгеонадр відмовила ЕПЛ у задоволенні запиту на підставі п. 2 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Згідно позиції Відповідача, запитувана інформація є публічною інформацією з обмеженим доступом та кваліфікується як службова.
ЕПЛ вважає, що запитувана інформація є відкритою, вищевказане тлумачення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» помилковим, а відмова у наданні інформації на запит – протиправна, і відповідно така, що порушує право ЕПЛ на доступ до інформації. У зв’язку із цим у вересні 2013 року ЕПЛ звернулася до адміністративного суд. Позовні вимоги обґрунтовувалися наступним:
Інформація, запитувана ЕПЛ у питанні № 1 запиту, навіть за умови накладення грифу на сам спеціальний дозвіл, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, оскільки, відповідно до ч. 1 ст. 18, обов’язково має міститься у системі обліку публічної інформації, яка, згідно ч. 3 тієї ж статті, не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом.
У частині прохання надати копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого компанії «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА», то у його задоволенні Позивачу також було неправомірно відмовлено. В обґрунтування своєї відмови Держгеонадра посилається на ч. 1 ст. 9 та п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», які відповідно встановлюють критерії віднесення інформації до службової та передбачають перелік інформації, яка підлягає обов’язковому оприлюдненню розпорядником. Вважаємо застосування розпорядником зазначених норм до запитуваного документу помилковим, виходячи із наступного:
Відповідно ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до службової може належати така інформація: 1) що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Запитуваний Позивачем документ дозвільного характеру – спеціальний дозвіл на користування надрами – є остаточним документом в адміністративній процедурі по видачі такого дозволу, який видається особі, яка подала заяву на видачу такого дозволу, не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією і не передує прийняттю будь-якого рішення, оскільки сам є остаточним рішенням відповідної адміністративної процедури. Відповідно він не може бути віднесений до службової інформації на підставі п. 1 ч. 1 ст. 9.
Слід зазначити, що інформація, яка міститься у запитуваному дозволі, не була зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності чи у сфері оборони країни, і відповідно не може бути віднесена до службової інформації на підставі п. 2 ч. 1 ст. 9.
Хибним є віднесення запитуваного дозволу до внутрішньо-організаційних актів, на які не поширюється обов’язок щодо їх оприлюднення розпорядником, передбачений ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки до внутрішньо-організаційних актів відносяться акти, спрямовані на організацію роботи і визначення структури установи, її вдосконалення, добору й розстановки кадрів, планування й координації роботи тощо.
Запитуваний Позивачем спеціальний дозвіл на користування надрами не спрямований на організацію роботи Держгеонадр України, а є документом дозвільного характеру, без наявності якого компанія «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» не може провадити дії по здійсненню видів господарської діяльності, передбачених в Угоді.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 14 розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 розпорядники інформації зобов’язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником. Запитуваний документ – спеціальний дозвіл на користування надрами – як документ дозвільного характеру – є актом індивідуальної дії, прийнятий Відповідачем, і відповідно до ст. 14 обов’язково повинен бути ним оприлюднений.
Незважаючи на це, відсутність у розпорядника обов’язку оприлюднювати внутрішньо організаційні акти жодним чином не тягне за собою накладення обмеження у доступі до таких документів та не позбавляє запитувача права отримати копію такого документу в порядку, передбаченому п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону – за запитом на інформацію.
Окрім того, при наданні відповіді на запит Відповідач не врахував, що згідно зі ст. 13 Конституції України, ч. 2 ст. 19 Кодексу України «Про надра», 5 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», спеціальний дозвіл на користування надрами є документом, що містить інформацію про розпорядження державним майном, відповідно доступ до такої інформації не може обмежуватися.
Відповідно до ч. 7 ст. 6 Закону, обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. При цьому наявність у документі інформації з обмеженим доступом не є підставою для відмови у наданні його копії. Саме для цього Постановою КМУ № 740 від 13.07.11 року «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію», передбачено можливість копіювання документів, які поряд з відкритою інформацією містять інформацію з обмеженим доступом, яка в процесі копіювання відокремлюється або приховується. Таким чином, навіть за умови легітимного обмеження доступу до певної інформації, яка міститься у запитуваному документі, копія останнього все одно мала бути надана – за виключенням даних, доступ до яких обмежений.
Відповідно до викладеного вище, своїми діями розпорядник неправомірно обмежив доступ ЕПЛ до інформації про дозвіл та копії такого документу. Для відновлення гарантованого Конституцією права Позивача на інформацію, ЕПЛ звернулася до суду із позовом, в якому просила:
Визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України у задоволенні запиту ЕПЛ на інформацію.
Зобов’язати Державну службу геології та надр України надати ЕПЛ копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого на виконання Угоди компанії «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА.
Рішенням від 28 жовтня 2013 року суд задовольнив позов ЕПЛ частково, а саме – визнав протиправною відмову ДСГН у задоволенні запиту на інформацію в частині відмови повідомити про факт та дату видачі спецдозволу. В частині зобов’язання ДСГН надати копію дозволу ЕПЛ було відмовлено.
Суд обґрунтував своє рішення тим, що згідно Переліку ДСК у ДСГН інформація про умови угоди із Шелл належать до службової інформації, і оскільки ця інформація була перенесена із угоди у дозвіл, ДСГН правомірна відмовила ЕПЛ у наданні копії документу. ЕПЛ не погодилася із таким рішенням і подала апеляційну скаргу.
11 лютого 2015 року Львівський апеляційний адміністративний суд, розглянувши справу, задоволив апеляційну скаргу ЕПЛ. Своїм рішенням суд скасував рішення суду першої інстанції та вирішив заявлені позовні вимоги на користь ЕПЛ, а саме:
- Визнав протиправною відмову Державної служби геології та надр України у задоволенні запиту ЕПЛ на інформацію в частині ненадання копії дозволу.
- Зобов’язав Державну службу геології та надр України надати ЕПЛ копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого на виконання Угоди компанії «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА.
Остаточну крапку в судовому процесі щодо доступу до дозволу на користування надрами поставив Вищий адміністративний суд України. Суд підтвердив обгрунтованість позиції Львівського апеляційного адміністративного суду щодо незаконності віднесення інформації про дозвіл на спецнадракористування до службової інформації. Оскільки дозвіл є остаточним документом в адміністративній процедурі, він не може бути віднесений до службової інформації на підставі ст. 9 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Спеціальний дозвіл на користування надрами містить інформацію про розпорядження державним майном та про умови надання такого майна (надр) у довгострокове користування, і доступ до такого документа не може бути обмежено згідно національного законодавства.
3 вересня 2015 року Вищий адміністративний суд України відхилив касаційну скаргу Державної служби геології та надр України та залишив в силі рішення суду апеляційної інстанції, відповідно до якого дії Держгеонадр по відмові в наданні інформації на запит визнані протиправними, а Держгеонадр зобов’язана надати ЕПЛ копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого компанії Шелл на виконання Угоди про розподіл продукції.
Втім Держгеонадра не здалися та подали заяву про перегляд рішення за нововиявленими обставинами на підставі п. 1 ч. 2 ст. 245 КАСУ, відповідно до якого підставами для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами є істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою, на час розгляду справи.
До таких обставин Відповідач відносить прийняття:
- наказу Державної служби геології та надр України від 10.11.15 р. № 362;
- та Ухвали Вищого адміністративного суду України від 29.07.14 р. у справі № К/800/32678/14,
зазначаючи, що останні могли вплинути на судове рішення, проте не були та не могли бути відомі суду.
У відзиві на цю заяву ЕПЛ в першу чергу звернула увагу суду на те, що наказ Державної служби геології та надр України № 362 від 10.11.15 р., прийнятий після прийняття постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.02.15 р. у справі № 876/14017/13, про перегляд якої просить Відповідач, а тому не може бути підставою для її перегляду.
Що стосується Ухвали Вищого адміністративного суду України від 29.07.14 р. у справі № К/800/32678/14, то на момент розгляду Львівським апеляційним адміністративним судом справи № 876/14017/13, про перегляд якої просить Відповідач, останньому було відомо про таку ухвалу, оскільки Держгеонадра були стороною у цій справі. Тому прийняття вищевказаної ухвали не може вважатися для Відповідача нововиявленою обставиною, відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 245 КАСУ. Окрім того дана ухвала не вплинула б на рішення суду, про перегляд якого просив відповідач.
Львівський апеляційний адміністративний суд погодився з такими поясненнями, та своєю ухвалою від 01.02.16 р. залишив заяву Держгеонадр без задоволення.
06 жовтня 2016 року Вищий адміністративний суд України прийняв Ухвалу у справі № К/800/6108/16, якою залишив в силі рішення Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.16 року, яким було відмовлено Держгеонадрам України у перегляді за нововиявленими обставинами постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.02.15 року у справі №813/7397/13-а, про відстрочку якої клопотав Відповідач.
30.12.2015 року винесено постанову про відкриття виконавчого провадження, відповідно до якої Держгеонадра мали надати ЕПЛ копію спеціального дозволу на користування надрами, виданого на виконання Угоди про розподіл продукції компанії «Шелл Експлорейшн енд Продакшн Юкрейн Інвестмент (IV) Б.В.» та ТзОВ «НАДРА ЮЗІВСЬКА.
За безпричинне невиконання цієї постанови у встановлений строк на Держгеонадра було накладено штраф у розмірі 640 грн. та видано вимогу державного виконавця про негайне виконання рішення, а також попереджено про кримінальну відповідальність за умисне перешкоджання виконанню рішення, у разі невиконання цієї вимоги.
16.06.16 р. Держгеонадра України виконали рішення Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.02.15 р. у справі № 813/7397/13-а, та надіслали ЕПЛ копію Дозволу на спецнадрокористування, що був виданий компанії Шелл та ТзОВ «Надра Юзівська» на виконання Угоди про розподіл продукції.
Варто зазначити, що це перший офіційний документ, що стосується сланцевої угоди, доступ до якого визнано судом відкритим.
Ознайомитися з рішеннями суду першої, апеляційної та касаційної інстанції, а також з самим дозволом на спецнадрокористування можна за посиланням.
рішення суду першої інстанції http://reyestr.court.gov.ua/Review/34425352
апеляції http://reyestr.court.gov.ua/Review/42747992
касації http://reyestr.court.gov.ua/Review/49794740
Дозвіл на спецнадрокористування, виданий компанії Шелл та ТзОВ «Надра Юзівська»