Консультація станом на 03.10.2018 року
Суть процедури оцінки впливу на довкілля
Оцінка впливу на довкілля (далі – ОВД) згідно європейського підходу, перенесеного до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», є процедурою, за допомогою якої вплив на довкілля планованої діяльності, враховується компетентним органом під час прийняття рішення про погодження такої діяльності.
ОВД – це процедура, яку проводять компетентні органи, яка має чітко визначені етапи, права і обов’язки її суб’єктів. Сумлінне проведення цієї процедури у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, що може мати значний вплив на довкілля, має своїм наслідком досягнення очікуваної мети – запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів.
ОВД проходять не усі проекти, а лише ті, які можуть мати значний вплив на довкілля. Закон містить вичерпний перелік видів планованої діяльності та об’єктів, які підлягають оцінці впливу на довкілля (частини 2 і 3 статті 3 Закону). Закон прямо забороняє розпочинати провадження такої планованої діяльності, без оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності (частина 4 статті 3 Закону).
ОВД проводиться обов’язково перед прийняттям рішення про провадження планованої діяльності (частина 1 статті 3 Закону). Проведення її після такого рішення позбавлене будь-якого змісту, адже у такому разі результати ОВД не можуть бути враховані органом, що дозволив реалізацію проекту. ОВД проводиться щодо планованої діяльності, тобто діяльності, яка лише планується. За загальним правилом, ОВД не проводиться щодо діяльності, яка вже реалізується. Виключенням із цього правила є розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об’єктів, щодо яких проведення ОВД є обов’язковим (частини 2 і 3 статті 3 Закону).
Обов’язкові елементи процедури ОВД, вироблені майже п’ятдесятилітнім досвідом у країнах Америки та ЄС, які дозволяють досягнути позитивного екологічного результату, включають, зокрема, розгляд альтернатив планованої діяльності, прозорість процедури, участь громадськості, в тому числі на ранніх етапах, включення до рішення за наслідками процедури ОВД обов’язкових екологічних умов провадження планованої діяльності, можливості для судового оскарження адміністративних рішень, що приймаються в результаті проведення процедури ОВД.
На відміну від висновку державної екологічної експертизи, який міг лише погодитися чи не погодитися із проектними рішення замовника, процедура оцінки впливу на довкілля дозволяє компетентному природоохоронному органу сформулювати обов’язкові для суб’єкта господарювання екологічні умови реалізації планованої діяльності, які фактично стають частиною рішення, яке дозволяє йому реалізовувати діяльність. Згідно Закону провадження планованої діяльності без забезпечення в повному обсязі додержання екологічних умов, сформульованих у висновку з оцінки впливу на довкілля, забороняється (частина 6 статті 3 Закону).
Основні суб’єкти оцінки впливу на довкілля
Основними суб’єктами будь-якої процедури оцінки впливу на довкілля є 1) особа, яка планує провадити плановану діяльність (термінологією закону – суб’єкт господарювання), 2) органи, уповноважені проводити процедуру ОВД щодо планованої діяльності, тобто Мінприроди та відповідні структурні підрозділи обласних державних адміністрацій 3) органи, уповноважений прийняти рішення, яке дозволяє реалізацію планованої діяльності та 4) громадськість (одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об’єднання, організації або групи).
Переліки видів діяльності, які можуть мати значний вплив на довкілля, та розмежування компетенції між уповноваженим центральним та територіальними органами
Закон про ОВД вміщує два переліки видів діяльності, які можуть мати значний вплив на довкілля, щодо яких вимагає проведення процедури ОВД до прийняття рішення про провадження планованої діяльності (частини 1, 2 та 3 статті 3 Закону).
Проекти із першого переліку або проекти першої категорії (частина 2 статті 3 Закону) потенційно є більш небезпечними, і тому потребують підвищеної уваги. Проведення ОВД та надання висновку із ОВД щодо них належить до компетенції Міністерства екології та природних ресурсів України. Усі проекти із першого переліку також обов’язково аналізуються на предмет наявності підстав для здійснення оцінки транскордонного впливу на довкілля згідно з міжнародними зобов’язаннями України.
Проекти із другого переліку або проекти другої категорії (частина 3 статті 3 Закону), як правило, проходять оцінку впливу на довкілля у департаментах екології відповідних обласних державних адміністрацій за місцем провадження планованої діяльності.
Етапи оцінки впливу на довкілля
Відповідно до закону ОВД – це адміністративна процедура, яка має чітко визначені етапи (частина 1 статті 2 Закону), а саме:
1) підготовку суб’єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля;
2) проведення громадського обговорення;
3) аналіз уповноваженим органом інформації, наданої у звіті з оцінки впливу на довкілля, будь-якої додаткової інформації, яку надає суб’єкт господарювання, а також інформації, отриманої від громадськості під час громадського обговорення, під час здійснення процедури оцінки транскордонного впливу, іншої інформації;
4) надання уповноваженим органом мотивованого висновку з оцінки впливу на довкілля, що враховує результати аналізу, передбаченого пунктом 3 цієї частини;
5) врахування висновку з оцінки впливу на довкілля у рішенні про провадження планованої діяльності.
Закон також регламентує іще один етап, який передує підготовці суб’єктом господарювання звіту з оцінки впливу на довкілля визначення обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до звіту із оцінки впливу на довкілля (частини 7-10 статті 5 Закону). На цьому етапі визначається, що саме і на скільки глибоко буде досліджено у звіті із оцінки впливу на довкілля. Вже на цьому етапі залучається громадськість.
Відкритість і доступність документів та інформації у процедурі ОВД
Закон передбачає дієві механізми забезпечення реальної доступності для громадськості усіх документів, що створюються у процедурі ОВД. Своєчасне, адекватне та ефективне інформування громадськості у процесі оцінки впливу на довкілля забезпечується таким чином.
По-перше, повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (далі – Повідомлення), оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля (далі – Оголошення), інформація про висновок з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності (із зазначенням органу, номера та дати їх прийняття) розміщуються на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет уповноваженого органу, із зазначенням дати офіційного оприлюднення документа (частина 2 статті 4 Закону). Цей обов’язок реалізується через Єдиний реєстру із ОВД (далі – Реєстр, або Реєстр із ОВД). Закон про ОВД передбачає створення і функціонування Єдиного реєстру з ОВД (частина 10 статті 4 Закону). Реєстр веде Мінприроди. Закон також встановлює правило про те, що уся інформація, внесена до Реєстру, є відкритою, а вільний доступ до неї забезпечується через мережу Інтернет.
По-друге, ефективне інформування громадськості також досягається шляхом покладенням на суб’єкта господарювання обов’язку по опублікуванню Повідомлення, Оголошення та інформації про висновок з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності у друкованих засобах масової інформації (не менше двох), територія розповсюдження яких охоплює адміністративно-територіальні одиниці, які можуть зазнати впливу планованої діяльності, а також розміщенню їх на дошках оголошень органів місцевого самоврядування або в інших громадських місцях на території, де планується провадити плановану діяльність (частина 3 статті 4 Закону). Такі положення закону спрямовані на забезпечення того, аби відповідна інформація була доведена до відома мешканців за місцем розміщення об’єкта та територіальних громад, які можуть зазнати впливу планованої діяльності.
Щодо звіту із ОВД, враховуючи об’єм цього документу, правила дещо інші. Згідно вимог закону звіт з ОВД розміщується у місцях, доступних для громадськості у приміщеннях уповноваженого органу, органу місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці, яка може зазнати впливу планованої діяльності, у приміщенні суб’єкта господарювання та, додатково, може розміщуватися в інших загальнодоступних місцях, визначених суб’єктом господарювання (частина 5 статті 4 Закону).
Звіт з оцінки впливу на довкілля
Суб’єкт господарювання забезпечує підготовку звіту з оцінки впливу на довкілля і несе відповідальність за достовірність наведеної у звіті інформації згідно з законодавством (частина 1 статті 6 Закону).
Закон передбачає обов’язковий зміст звіту із ОВД, від якого суб’єкт господарювання не має права відхилятися (частини 2 статті 6 Закону). Основними компонентами звіту з ОВД є опис планованої діяльності та її виправданих альтернатив, опис поточного стану довкілля; оцінку можливого впливу на довкілля планованої діяльності; опис передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення значного негативного впливу на довкілля, у тому числі (за можливості) компенсаційних заходів.
Громадське обговорення
У процесі оцінки впливу на довкілля з метою виявлення, збирання та врахування зауважень і пропозицій громадськості до планованої діяльності проводиться громадське обговорення. На відміну від старої системи, коли залучення громадськості відбувалося силами замовника, і він же розглядав отримані коментарі, нова процедура ОВД перекладає на уповноважений орган обов’язки із забезпечення громадського обговорення (частина 3 статті 7) та врахування зауважень і пропозицій громадськості (частина 7 статті 7).
Концепція участі громадськості у прийнятті рішень з питань, що стосуються довкілля, перенесена у закон про ОВД передбачає виконання уповноваженим органом 1) обов’язків із своєчасного адекватного і ефективного інформування громадськості; 2) перевірки виконання обов’язків із інформування суб’єктом господарювання; 3) забезпечення громадськості можливостей ефективно висловлювати будь-які коментарі; 3) врахування висловлених зауважень і пропозицій громадськості в процесі прийняття рішення. Належне виконання обов’язку уповноваженим органом по врахуванню коментарів громадськості не надає громаді можливості накласти «вето» на проект, але передбачає відповідальне опрацювання уповноваженим органом, який приймає рішення, усіх зауважень, їх врахування чи обґрунтоване відхилення, а також інформування громадськості про прийняте рішення разом із обґрунтуванням причин і міркувань, покладених в основу цього рішення.
Громадське обговорення в процедурі ОВД відбувається на двох етапах – на етапі визначення обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що включатиметься до звіту із ОВД (частина 4 статті 7), та власне на етапі аналізу звіту із ОВД (частина 6 статті 7).
Незалежно від етапу процедури ОВД протягом строків громадського обговорення громадськість має право подавати будь-які письмові зауваження чи пропозиції, які, на її думку, стосуються планованої діяльності, без необхідності їх обґрунтування (частини 3 статті 7 Закону).
Громадські слухання є обов’язковою формою громадського обговорення звіту із ОВД (частина 5 статті 7 Закону). Громадські слухання проводяться в період громадського обговорення звіту із ОВД уповноваженим органом або спеціально найнятою ним незалежною особою – організатором громадських слухань.
Мета громадських слухань – поінформувати громадськість про плановану діяльність і її наслідки, надати відповіді на запитання громадськості, а також зібрати від громадськості будь-які зауваження та пропозиції щодо планованої діяльності. Проведення голосування чи прийняття будь-яких рішень не передбачається процедурою проведення громадських слухань із ОВД.
Брати участь у громадських слуханнях можуть будь-які представники громадськості незалежно від відстані проживання до місця розміщення планованої діяльності, місця реєстрації НУО чи будь-яких інших факторів. Український законодавець свідомо надав права на участь у процедурі ОВД будь-якій фізичній чи юридичній особі, не встановлюючи жодних спеціальних критеріїв, яким би така особа мала відповідати.
Для фіксації перебігу та результатів участі громадськості уповноважений орган складає звіт про громадське обговорення. Звіт про громадське обговорення вміщує інформацію про проведену процедуру участі громадськості (відомості про інформування громадськості, про отримані письмові зауваження і пропозиції, про проведені громадські слухання) та результати аналітичної роботи уповноваженого органу по розгляду і врахуванню зауважень і пропозицій громадськості (таблиця врахування). Звіт про громадське обговорення також є «відповіддю» на зауваження і пропозиції громадськості, адже саме у ньому вміщується інформації про розгляд, врахування чи відхилення кожного поданого громадськістю зауваження чи пропозиції.
Висновок з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності
Висновок з ОВД – є документом дозвільного характеру, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу, характеру, інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності або визначає її допустимість та екологічні умови її провадження (частина 1 статті 9 Закону).
На відміну від висновку державної екологічної експертизи, який базувався в основному на проектній документації та матеріалах ОВНС, висновок із оцінки впливу на довкілля у рівній мірі враховує також пропозиції і зауваження громадськості та інших державних органів, а також базується на власних експертних знаннях уповноваженого органу. Іншими словами, якщо висновок екологічної експертизи по суті погоджувався або не погоджувався із проектними рішеннями і природоохоронними заходами, запропонованими проектантом, то висновок із оцінки впливу на довкілля, обґрунтовуючи допустимість планованої діяльності, може у екологічних умовах її провадження, до прикладу, затвердити окремі проектні рішення чи технічні параметри планованої діяльності, відмінні від запропонованих проектантом; передбачити інші чи додаткові природоохоронні заходи.
Таким чином, «негативний» висновок із оцінки впливу на довкілля забороняє реалізацію планованої діяльності у формі територіальних і технічних рішень, запропонованих суб’єктом господарювання, а «позитивний» висновок – закріплює обов’язкові «екологічні параметри» планованої діяльності, які не можуть змінюватися на наступних стадіях проектування, під час будівництва чи експлуатації об’єкта.
Завершальним етапом оцінки впливу на довкілля є врахування її результатів під час прийняття відповідним органом рішення про провадження планованої діяльності. Згідно закону про ОВД рішення про провадження планованої діяльності є документом дозвільного характеру або іншим актом органу державної влади чи місцевого самоврядування, яке є підставою для початку її провадження та встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності (частина 1 статті 11 Закону). Найчастіше – це дозвіл на виконання будівельних робіт, що видається органами Державної архітектурно-будівельної інспекції України. Це також може бути дозвіл на користування надрами, документи у сфері лісозаготівлі.
Значення висновку із оцінки впливу на довкілля полягає у тому, що в процесі прийняття рішення про провадження планованої діяльності цим документом визначається її екологічна допустимість чи недопустимість, а також в разі допустимості встановлюються обов’язкові екологічні умови провадження такої діяльності. Висновок про недопустимість планованої діяльності є підставою для відмови суб’єкту господарювання у видачі йому рішення про провадження планованої діяльності (частини 2 статті 9 Закону). Висновок про допустимість планованої діяльності із оцінки впливу на довкілля формує екологічну складову рішення про провадження планованої діяльності, відсилаючи до екологічних умов у висновку, або безпосередньо включаючи їх до свого тексту (частина 2 статті 9 та частина 2 статті 11 Закону).
