Полісі-бріф «Поводження з небезпечними відходами по-українськи»

Небезпечні відходи в Україні замість переробки потрапляють у довкілля

Щороку в Україні утворюється близько 600 тис. тонн небезпечних відходів. До них відносяться відпрацьовані люмінесцентні лампи, моторні масла, акумуляторні батареї, непридатні та протерміновані пестициди, тара з-під пестицидів, медичні відходи та інші. У європейських країнах ці відходи безпечно збирають, переробляють, знешкоджують та утилізовують, але в Україні відбувається по-іншому.

Більшість небезпечних відходів в Україні опиняються на сміттєзвалищах, вздовж доріг, річок та в лісосмугах. Так, відпрацьовані люмінесцентні лампи, які містять ртуть, виявлено поблизу с. Змітнів Чернігівської області та м. Чигирин Черкаської області¹, біля приватних домівок в селі Малехів, що на Львівщині². Пластикові ємкості із залишками пестицидів місцеві мешканці знайшли у селі Червона Слобода, що 1,5 км від Черкас. Ці небезпечні відходи звозили туди фурами та спалювали³. Небезпечні медичні відходи в помаркованій тарі, з назвою лабораторій та операційних відділень, які утворили ці відходи, а також з документами про передачу медичними закладами цих відходів ліцензованим підприємствам, було знайдено в лісі, поблизу одного з сіл Київщини⁴. І це лише незначна кількість фактів, які розкривають журналісти та екологи у своїх розслідуваннях.

Загроза довкіллю і здоров’ю населення через неналежне поводження з небезпечними відходами

Небезпечні відходи, які замість переробки, знешкодження чи утилізації, потрапляють у довкілля, призводять до жахливих наслідків. Відпрацьовані люмінесцентні лампи, які потрапляють на сміттєзвалище, розбиваються і з них випаровується ртуть. Ртуть має негативний вплив на нервову систему, статеві органи, ембріони, може спричинити вади розвитку і спадкові зміни. Ртуть накопичується в організмі людини, не виводиться з нього та руйнує клітини головного мозку⁵.

Одна компактна люмінесцентна лампа містить в середньому 4 мг ртуті, а довгі люмінесцентні лампи, що використовуються в основному на підприємствах, медичних і навчальних закладах містять і до 150 мг ртуті. В той час, як доза у 0,25 мг вже є небезпечною для людини. Статистика свідчить, що за рік в Україні у довкілля потрапляє 40 кілограмів ртуті, що безумовно вносить свою частку у забруднення повітря⁶.

Сільськогосподарські підприємства масово використовують пестициди для боротьби з бур’янами, комахами, гризунами. Тару з-під них передають спеціалізованим підприємствам (ліцензіатам) для переробки, знешкодження чи утилізації. У випадку, коли замість переробки у довкілля викидають тару з залишками пестицидів, забруднюється небезпечними хімічними речовинами вода, ґрунт, повітря. Пестициди здатні поширюватися у довкіллі на тисячі кілометрів, вони передаються з молоком матері до дітей, виявляються навіть у жирових тканинах пінгвінів. На засіданні Ради Організації Об’єднаних Націй з прав людини у березні 2017 року міжнародні експерти заявили, що пестициди є причиною смерті 200 тисяч осіб у світі щорічно, вони спричиняють гормональні порушення, порушення розвитку і безпліддя, хвороби Альцгеймера і Паркінсона і навіть рак⁷.

Як відомо рак є однією з найбільших загроз сучасного суспільства та активно прогресує. За даними Національного канцер-реєстру України у 2016 році було зареєстровано 135 714 нових випадків захворювання на злоякісні новоутворення. Кількість померлих у 2016 році становила 66 067 осіб⁸. Належне поводження з протермінованими пестицидами та тарою з-під них дозволить зберегти життя людям.

Значну небезпеку для здоров’я людини несе неправильне поводження з медичними відходами. За даними ВООЗ з усієї кількості відходів, що утворюються у медичних закладах, 20% вважаються небезпечними. Ці відходи можуть бути інфекційними, токсичними чи радіоактивними. До них належать використані перев’язувальні матеріали, одноразові шприци та системи, рукавички, халати, рентгенівські плівки, заражена кров та ін. Медичні відходи є джерелом потенційно небезпечних хімічних речовин, мікроорганізмів, бактерій, серед яких можуть бути збудники ВІЛ інфекції, туберкульозу, сальмонели, що створює ризики інфікування населення⁹.

Причини забруднення довкілля небезпечними відходами

1. Неефективність державного контролю у сфері поводження з небезпечними відходами

Ліцензія, яка дає право підприємства на операції з небезпечними відходами, видається Міністерством екології та природних ресурсів України. Воно ж уповноважене й здійснювати контроль за дотриманням ліцензійних умов. Такий дуалізм повноважень є причиною суб’єктивності при проведенні перевірки Міністерством. Адже, якщо Мінприроди випадково чи спеціально не виявило порушення законодавства при видачі ліцензії, воно не буде вказувати на такі порушення і при здійсненні планового чи позапланового контролю, оскільки в такому випадку Мінприроди фактично повинно визнати свою помилку. Чинна ліцензія дає підприємству право і надалі продовжувати господарську діяльність з поводження з небезпечними відходами, а анулювати її може лише те саме Мінприроди, в результаті чого ми отримуємо замкнуте коло.

Ускладнює ситуацію й необхідність одержання згоди на проведення позапланової перевірки від Державної регуляторної служби України. Процедура одержання такої згоди є доволі тривалою та не завжди має позитивний результат. Відтак, перевірка може відбутися тоді, коли встановити можна встановити причинно-наслідковий зв’язок між порушенням законодавства та завданою шкодою.

З 2015 року від Мінприроди до Державної регуляторної служби України надійшло всього 16 листів (звернень) щодо погодження позапланових перевірок, 5 з яких на підставі п. 4 ч. 9 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності” – обґрунтованого звернення фізичної або юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом ліцензійних умов такій особі було завдано матеріальної шкоди або порушено її законні права чи інтереси. Згоду на проведення позапланової перевірки ДРСУ надала лише для 4-ох з них. Одне зі звернень про проведення перевірки до Міністерства було надіслано 09.06.2016 року. Прохання про надання згоди Міністерством до Державної регуляторної служби скеровано 13.09.2016 р. Згода Державною регуляторною службою України надана 27.10.2016 року. Таким чином, з моменту звернення громадянина про проведення перевірки до моменту одержання згоди пройшло більше 4-ох місяців.

Слід зазначити, що в Польщі видача дозволу на поводження з небезпечними відходами та контроль за дотриманням умов такого дозволу розділені між двома різними органами. Так, видає дозвіл маршалок воєводства, у той час як контролює Інспектор з охорони навколишнього середовища. Разом з тим, жодних погоджень на проведення позапланової перевірки не потрібно, адже метою останньої є оперативне реагування на виявлені порушення законодавства.

2. Мінприроди не перевіряє наявність матеріально-технічної бази при видачі ліцензії та при зміні фактичного місця діяльності підприємства

Під час видачі ліцензії Мінприроди не наділене повноваженнями перевіряти чи є в наявності за місцем здійснення господарської діяльності заявлена підприємством матеріально-технічна база. Воно лише встановлює документальний факт наявності такого обладнання, який може не відповідати дійсності. Таким чином, на ринку небезпечних відходів функціонує чимало підприємств, які абсолютно не здатні гарантувати належне поводження з небезпечними відходами.

Крім того, згідно діючої процедури, при зміні фактичного місця діяльності підприємства, останнє має лише письмово повідомити протягом місяця Мінприроди про таку зміну. Однак, таке повідомлення не гарантує того, що підприємство справді має намір реально продовжувати діяльність у сфері поводження з небезпечними відходами, використовуючи необхідне обладнання. Так, зафіксовано чимало випадків, коли під час зміни місця діяльності підприємство продає наявну матеріально-технічну базу та використовує раніше видану йому ліцензію лише для торгівлі документами (участі в тендерах, укладення договорів, підписання актів надання послуг у сфері поводження з небезпечними відходами тощо).

За результатами перевірених Мінприроди у 2016-2017 роках 102 підприємств встановлено, що понад 50% не мали матеріально-технічної бази, заявленої у документах. Третина перевірених ліцензіатів взагалі не була знайдена за місцем провадження господарської діяльності, що зазначені у ліцензіях¹⁰.

Варто згадати, що проведення перевірки перед видачою ліцензії не є новелою для українського законодавства. Так, підставою для видачі ліцензії на виробництво лікарських засобів, імпорт лікарських засобів є наявність відповідної матеріально-технічної бази. Відповідність матеріально-технічної бази встановленим вимогам та заявленим у поданих заявником документах підлягає обов’язковій перевірці до видачі ліцензії за кожним місцем провадження діяльності¹¹.

Звичною є практика перевіряти відповідність умов провадження господарської діяльності умовам дозвільного документа і для Європейського Союзу. Так, відповідно до Директиви про захоронення відходів, перед початком процедури розміщення відходів на полігоні, компетентні органи влади перевіряють місце захоронення для того щоб пересвідчитися в його відповідності основним умовам дозволу¹².

3. Участь ліцензіатів-посередників у тендерах на здійснення кінцевих операцій з поводження з небезпечними відходами

У тендерах на поводження з небезпечними відходами беруть участь так звані ліцензіати-посередники, які володіють ліцензією лише на збирання, зберігання та перевезення небезпечних відходів. Такі підприємства, не маючи ліцензії на кінцеві операції (перероблення, знешкодження, утилізація, видалення), укладають договір з ліцензіатом, який таку ліцензію має, однак, завідомо не плануючи передавати зібрані відходи. Договір ліцензіатам-посередникам потрібний лише для можливості брати участь в тендері. Як наслідок, ліцензіати-посередники ставлять неконкурентно низьку ціну та стають переможцями тендеру. Таким чином, підприємства, які справді мають необхідне обладнання та ліцензію на здійснення кінцевих операцій, простоюють, а зібрані посередниками небезпечні відходи потрапляють у довкілля, або роками зберігаються на сумнівних складах.

4. Відсутність обліку небезпечних відходів та звітності за результатами проведених операцій

На сьогодні зі звітної документації існують лише декларації про утворення відходів та статистичний звіт. Перший ведеться деякими утворювачами відходів (Пзув яких становить від 50 до 1000 од.) та подається до обласних державних адміністрацій. Декларація містить інформацію про обсяги утворення, вид відходів, клас небезпеки та отримувача таких відходів. Втім, багато підприємств не подають декларації про відходи, оскільки навіть не знають про наявність відповідного обов’язку, а штрафи за неподання відповідної декларації є мізерними. Іншим звітним документом є статистичний звіт за формою №1 відходи, який ведеться, як утворювачами відходів, так і ліцензіатами. Подається він до органів державної статистики. У даному звіті зазначається про обсяги утворення, кількість переданих відходів, залишок на кінець року. Інформація про те, кому відходи передаються та для яких операцій у звіті відсутня.

Таким чином, перерахована документація не дає можливості відстежити, кому підприємство передає відходи, чи отримало останнє такі відходи та для яких операцій. Відтак, неможливо відстежити рух відходів від утворювачів до кінцевого ліцензіата. Тобто, в Україні нікому не відомо, що в результаті відбулося з небезпечними відходами.

Ефективним є спосіб обліку відходів, що діє в Польщі. Так, при передачі небезпечних відходів іншій особі утворювач зобов’язаний скласти картку передачі відході. Остання складається у відповідній кількості примірників – по одному для кожного власника відходів, що їх приймає. Особа, яка приймає відходи повинна підтвердити їх прийняття на картці передачі відходів, невідкладно після їх отримання.

Також, в Україні відсутній публічний реєстр, який би містив інформацію по кожному підприємству відносно обсягів утворення відходів, їх передачі ліцензіатам, інформації про підприємства які прийняли відповідні відходи, кінцевого ліцензіата та операції, що були здійснені з ними.

5. Недостатність підстав для анулювання ліцензії

Всі підстави для анулювання ліцензії стосуються в основному порушення ліцензійних вимог. Втім, порушення природоохоронного законодавства часом несе більшу шкоду для довкілля чи здоров’я, аніж, приміром, порушення обов’язку зберігати оригінал документа, що підтверджує внесення плати за видачу ліцензії або ж порушення строку повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних (у тому числі звуження видів діяльності та переліку небезпечних відходів), зазначених у документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії.

Крім того, підстави для анулювання ліцензії сформульовані не коректно. Так, деякими з них є: акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, акт про повторне порушення ліцензійних умов, акт про виявлення недостовірних даних, акт про відмову у проведенні перевірки. Втім, перераховане фактично є способом оформлення тих чи інших порушень, вимоги до якого повинні бути встановлені законодавством, які самі по собі й мали бути підставами для анулювання ліцензії.

6. Неефективність адміністративної та кримінальної відповідальності

В Україні низькі штрафи за порушення законодавства у сфері поводження з відходами, які не забезпечують виконання зобов’язань суб’єктами господарювання та не виконують превентивної функції. Так, за недотримання правил поводження з небезпечними відходами особа може бути притягнена до адміністративної відповідальності за ст. 82 КУпАП «Порушення вимог щодо поводження з відходами під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення».

Як бачимо, ця стаття не конкретизує діяльність у сфері поводження з небезпечними відходами, що є суттєвим недоліком. Небезпечні відходи несуть більшу суспільну небезпеку через свої властивості, аніж, приміром, побутові відходи. Таким чином, штрафи за порушення операцій під час поводження з небезпечними відходами повинні бути більшими.

Відповідальність, передбачену КУпАП, за діяння вчинені юридичною особою несе лише її працівник. Хоча в більшості випадків вигоду отримує саме підприємство, яке економить на дотриманні природоохоронних заходів. Тому, порушення законодавства від покарання останнього юридичною особою не припиняться.

Перегляду потребують й положення, які передбачають кримінальну відповідальність у сфері поводження з відходами. Всі статті, які стосуються порушення правил поводження з відходами пов’язані із заподіянням шкоди довкіллю (забруднення повітря, води, ґрунту), а також життю та здоров’ю людей. Через неефективний контроль з боку держави, довести такий причинно-наслідковий зв’язок складно. Крім того, не конкретизується відповідальність ліцензіатів, які зобов’язані дотримуватися додаткових вимог, передбачених ліцензійними умовами.

Висновки

Враховуючи вищенаведене, поводження з небезпечними відходами в Україні викликає серйозне занепокоєння. В нашій державі відсутній баланс між інтересами суспільства, довкілля та інтересами бізнесових кіл. В той час, коли підприємства без жодних технологій продовжують заробляти на небезпечних відходах, якість довкілля та умови нашого життя значно погіршуються.

Законодавство у сфері поводження з небезпечними відходами, як і у сфері охорони навколишнього природного середовища загалом, не спрямоване на попередження проблем пов’язаних із захистом права на безпечне для життя та здоров’я довкілля. Ускладнює ситуацію і відсутність належного контролю та нагляду у цій сфері. Брак чіткого законодавства, яке б гарантувало роботу на ринку лише тих підприємств, які справді здатні убезпечити належне поводження з небезпечними відходами, декларативність багатьох норм, неадекватне правозастосування віддаляють нашу державу від членства в Європейському Союзі. Втім, створення належних та гідних умов життя, гарантування безпечного довкілля не повинні опиратися лише на зобов’язання, взяті нашою державою згідно з Угодою про асоціацію. Такий обов’язок держави в першу чергу випливає з Конституції України, відповідно до якої людина, її життя та здоров’я визнаються вищою соціальною цінністю. Однак, таке положення нівелюється, якщо держава не гарантує, щоб утворення, збір, перевезення небезпечних відходів, так само як їх зберігання та обробка проводилися в умовах, що забезпечують захист довкілля та здоров’я людей.

Рекомендації

Для вирішення проблеми неналежного поводження з небезпечними відходами рекомендуємо:

1. Розмежувати повноваження щодо видачі ліцензії на поводження з небезпечними відходами та здійснення контролю за дотриманням ліцензійних умов.

2. Заборонити участь ліцензіатів-посередників у тендерах на кінцеві операції поводження з небезпечними відходами.

3. Передбачити обов’язок Мінприроди здійснювати перевірку наявності матеріально-технічної бази перед видачою ліцензії та при зміні фактичного місця діяльності підприємства.

4. Запровадити облік небезпечних відходів та звітність за результатами проведених операцій. Створити публічний електронний реєстр підприємств у сфері поводження з небезпечними відходами.

5. Розширити підстави для анулювання ліцензії, передбачивши серед них порушення природоохоронного законодавства.

6. Реформувати систему адміністративної та кримінальної відповідальності у сфері поводження з небезпечними відходами.