Процесуальна правоздатність громадськості у справах про порушення екологічного законодавства

В Україні, як і у переважній більшості національних правових режимів світу, захищати довкілля покликані відповідні органи публічної влади. Для цього законодавцем встановлюються певні правила гри, дотримання яких також перевіряється уповноваженим агентом держави. За предметом і методом правового регулювання екологічне право, як правило, належить до сфери права адміністративного. Разом з тим, попри очевидність і глобальність екологічних проблем, навіть у найбільш економічно розвинених країнах із високим рівнем дотримання принципу верховенства права, норми екологічного права порушуються, а відповідні органи влади не завжди спроможні вчасно і ефективно виправити ситуацію.

З іншого боку, іще із середині минулого століття у країнах Європи та Північної Америки на національному і міжнародному рівнях усе більше уваги практиків, науковців, а пізніше і законодавців приділяється питанню участі громадянського суспільства у питаннях забезпечення дотримання екологічного законодавства. У 1992 році на Конференції Ріо-де-Жанейро міжнародне співтовариство офіційно визнало, що екологічні питання вирішуються найбільш ефективним чином при залученні усіх зацікавлених громадян на відповідному рівні, а країни повинні забезпечувати своїм громадянам ефективні можливості використання судових та адміністративних процедурⁱ. Таке визнання спиралося на значний національний досвід країн, де саме громадянське суспільство було рушієм екологічних реформ та ініціювало судові процеси на захист довкілля.

Як сказав один федеральний суддя із Австралії ще наприкінці 80-х років минулого століття, без заходів примусу екологічне законодавство не має змісту. І, оскільки уряди часто самі задіяні у незаконних проектах, необхідність звертатися до суду за відновленням закону лягає на плечі громадян чи груп громадянⁱⁱ. Для того аби екологічні закони ефективно виконувалися, недостатньо покладатися виключно на державні органи для їх виконання. Екологічні закони повинні мати “зуби”, аби важливі заборони та обов’язки не залишалися предметом одноособового розсуду міністрів, урядових установ чи державних службовців. Включення до законів положень щодо здійснення дискреційних повноважень та забезпечення судового контролю, дозволяє громадськості зберігати певний контроль над неналежним виконанням законуⁱⁱⁱ.

Першим міжнародним документом, який закріпив чіткі зобов’язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах стала Конвенція ЄЕК ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (далі – Оргуська конвенція). Ця конвенція, визнаючи право на безпечне довкілля, гарантує право на екологічну інформацію та право громадськості на участь в процесі прийняття еколого-важливих рішень. Для забезпечення належної реалізації цих двох “процедурних” прав Оргуська конвенція передбачає у статті 9 право і гарантії доступу до процедур судового і адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені зі порушенням права на доступ до інформації чи права на участь. Крім того, статтею 9.3 Конвенція покладає на Сторони зобов’язання забезпечувати громадськості доступ до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства. Саме цьому положенню конвенції, спрямованому на підвищення рівня дотримання екологічного закону, присвячена дана стаття.

Положення Оргуської конвенції по доступу до правосуддя стосуються трьох категорій рішень/діянь:

• Відмова або розгляд, що не відповідає вимогам Конвенції, державним органом прохання про надання екологічної інформації (стаття 9.1);

• рішення, дії чи бездіяльність державних органів стосовно дозвільних документів, процедур видачі таких дозволів, і процесу прийняття рішень щодо видів діяльності, передбачених Конвенцією (стаття 9.2);

• будь-які інші види дій та бездіяльності приватних осіб і державних органів, які суперечать національному законодавству з питань, що стосується навколишнього середовища (стаття 9.3).

Залежно від категорії рішення, дії або бездіяльності Конвенція встановлює різні критерії і допускає різні ступені гнучкості для Сторін при імплементації положень про доступ до правосуддя у національні правові системи. Проте, не дивлячись на ці відмінності, важливо розуміти, що велика кількість посилань на національний закон, національне законодавство і критерії національного закону, що містяться в Конвенції, не дає Сторонам підстав відхилятися від мети Конвенції, а саме – надання широкого доступу до правосуддя. Швидше, ці посилання визнають той факт, що Сторони можуть досягти цієї мети різними способами, виходячи із особливостей своїх національних правових систем.

Елемент доступу до правосуддя завжди був для країн найтяжчим у впровадженні в національну систему. На рівні ЄС щодо перших двох видів рішень (9.1 та 9.2) відповідні положення по доступу до правосуддя були відображені у відповідних директивах про доступ до екологічної інформації та про оцінку впливу на довкілля. Разом з тим, попри непоодинокі спроби положення статті 9.3 так і не були перенесені на рівень директиви чи іншого документу на рівні ЄС. Це сталося через неможливість країн домовитися про спільні для усіх обов’язкові стандарти доступу до правосуддя, відтак практика і в самому ЄС і в колишніх пострадянських країнах значно різниться – від практичного повного action poularis у Нідерладнах^iv, до лише можливості відшкодувати шкоду, заподіяну майну та здоров’ю – у більшості пострадянських країнах. Таким чином, аналізуючи які ж власне зобов’язання покладає на Україну стаття 9.3 ми дослідимо відповідну практику Комітету із дотримання Оргуської конвенції із застосування положень статті 9.3.

Пункт 3 статті 9 Оргуської конвенції передбачає, що окрім процедур перегляду, передбачених вище у пунктах 1 і 2, і без шкоди для них, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, які відповідають передбаченим національним законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних і судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і державних органів^v, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.

Пункт 3 статті 9 передбачає додаткову категорію справ, у яких представникам громадськості надається право на оскарження. Важливо підкреслити, що сфера дій/бездіяльності, до яких застосовується даний пункт, набагато ширша, ніж це передбачено у пунктах 1 і 2 (захист права на інформацію та права на участь), і говорить про порушення будь-яких положень національного екологічного законодавства.

На жаль, українські суди допускаються помилки і не бачать у Оргуській конвенції положень по доступу до правосуддя цієї категорії. Яскравим прикладом є рішення суду у справі МБО “Екологія-Право-Людина”^vi про припинення діяльності дельфінарію, який працював із порушення правил про утримання тварин^vii. У цій справі, відмовляючи у задоволенні позову, суду зазначив, що  “позивач помилково вважає, що інститут представництва громадськості при доступі до правосуддя, який визначений Конвенцією, може бути застосований при обґрунтуванні права на звернення до суду щодо захисту особистого суб’єктивного цивільного немайнового права фізичної особи на безпечне довкілля”. Такий висновок суд обґрунтовував тим, що “оскільки правосуддя є способом відновлення порушеного права, в розумінні Конвенції доступ до правосуддя стосується відновлення тих прав, з метою гарантії яких укладалась Конвенції – права на доступ до інформації та права на участь громадськості в процесі прийняття рішень”.

Пункт 9.3 Конвенції ґрунтується на положенні абзацу 18 преамбули Конвенції та пункті 26 Софійських керівних принципів^viii в частині наділення окремих представників громадськості процесуальною правоздатністю, що дозволяє забезпечувати примусове правозастосування екологічного законодавства. Пункт 3 статті 9 передбачає, що представники громадськості можуть сприяти дотриманню екологічного законодавства безпосередньо, тобто шляхом ініціювання справ в суді з метою забезпечення примусового правозастосування законодавства (а не простого відшкодування заподіяної шкоди), або опосередковано, за допомогою ініціювання адміністративних процедур і участі в них з метою забезпечення дотримання закону^ix. Така активна роль громадськості є надзвичайно корисною для державних органів, що забезпечують дотримання екологічного законодавства, але страждають від недостатності фінансування, людських, технічних чи інших ресурсів і т д. Це також дієвий механізм боротьби із корупцією в органах влади.

У справі проти Європейського союзу^x Комітет вчергове підкреслив, що положення статті 9.3 спрямоване на те, щоб надати представникам громадськості доступ до засобів правового захисту від дій і бездіяльності, що порушують вимоги екологічного законодавства, а також з метою забезпечення правозастосування діючих природоохоронних законів і їх ефективності.

Аналізоване положення Конвенції зобов’язує Сторони забезпечити представникам громадськості доступ до адміністративних і судових процедур для оскарження. Це зобов’язання беззаперечне. Разом з тим, відсилаючи до «критеріїв, передбачених національним законодавством, якщо такі існують», Конвенція не визначає ці критерії, а також не вказує на критерії, яких слід уникати. В той же час, Конвенція надає Сторонам велику гнучкість/межі розсуду щодо шляхів його реалізації, оскільки зобов’язує забезпечити такий доступ не усій громадськості, а лише тим, хто відповідає передбаченим в їх національному законодавстві критеріям, якщо такі є.

Таким чином, для того аби чітко сформулювати зобов’язання держави за пунктом 9.3. необхідно дати відповідь на такі два основні запитання:

1. кому надані права за пунктом 9.3;

2. що охоплюється поняттям ”положення національного законодавства з питань, що стосуються довкілля”.

1. Standing, locus standi чи по-нашому процесуальна правоздатність

Конвенція зобов’язує Сторони надати представникам громадськості, які відповідають передбаченим в їх національному законодавстві критеріям, якщо такі є, право забезпечувати примусове виконання екологічного законодавства, в тому числі через суд. Класичними прикладами є звернення до суду неурядової екологічної організації з вимогою про припинення діяльності, що заборонена до здійснення (господарська діяльність в межах природного заповідника) або здійснюється приватним суб’єктом із порушенням природоохоронних норм (без відповідного дозволу, з перевищенням лімітів, без встановлення відповідного очисного обладнання), або з вимогою про визнання незаконною бездіяльності публічного органу в контексті невиконання його природоохоронних повноважень і зобов’язання їх реалізувати (розробити місцевий план поводження із відходами, провести перевірку дотримання природоохоронного законодавства, скасувати дозвіл, виданий приватному суб’єкту, який по факту не відповідає вимогам, що виставляється законодавством, до прикладу, відсутність у ліцензіата на поводження зі небезпечними відходами реальних виробничих потужностей та фінансових гарантій, необхідних для поводження із таким класом відходів).

Конвенція не зобов’язує Сторони надавати право подавати такі позови усім і кожному, (хоча такий підхід цілком задовольняє вимоги Конвенції). Конвенція дозволяє Сторонам встановити критерії процесуальної правоздатності для представників громадськості у Т цих справах, але такі критерії повинні відповідати цілям Конвенції щодо забезпечення широкого доступу до правосуддя^xi.

У Бельгійській справі ACCC/C/2005/11 ^xii Комітет із дотримання вказав, що пункт 3 статті 9 застосовується до всіх дій або бездіяльності приватних осіб та державних органів, які порушують вимоги національного законодавства, що стосується довкілля. У випадку всіх таких дій або бездіяльності кожна Сторона повинна забезпечити, щоб представники громадськості, якщо вони відповідають критеріям, передбаченим у її національному законодавстві, якщо такі існують, мали доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження відповідних дій або бездіяльності. На відміну від пункту 2 статті 9 у пункті 3 містяться посилання не на «представників зацікавленої громадськості», а саме на «представників громадськості».

Щодо прав екологічних організацій у цій справі Комітет з дотримання пояснив, що Конвенція покликана забезпечити державам найсприятливіші умови для гнучкості у визначенні критеріїв процесуальної правоздатності. З одного боку, Сторони не зобов’язані встановлювати в національному законодавстві систему, що передбачає право пред’явлення позовів будь-якою особою (actio popularis), з тим, щоб кожен міг оскаржити будь-яке рішення, дію чи бездіяльність у сфері довкілля. З іншого боку, Сторони не можуть використовувати фразу якщо вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі існують, як виправдання введення або збереження таких суворих критеріїв, які фактично перешкоджають всім або майже всім екологічним організаціям в оскарженні дій чи бездіяльності, які порушують національне законодавство з питань, що стосується довкілля.

У тій же справі Комітет з дотримання пояснив, що фраза якщо вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі існують сама по собі вказує на самообмеження Сторін щодо встановлення занадто суворих критеріїв. Таким чином, доступ до процедур оскарження повинен бути нормою, а не винятком.

Комітет також вказав, що у тій мірі, у якій дозвіл на міське планування не є дозволом на конкретну діяльність, про яку йдеться у статті 6 Конвенції, рішення про його видачі розглядається як дія державного органу. Як така він може порушувати положення національного законодавства, що стосується довкілля. Таким чином, Бельгія зобов’язана забезпечити представникам громадськості доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження відповідних дій, як зазначено в пункті 3 статті 9. Це положення передбачено з метою забезпечення представникам громадськості доступу до адекватних засобів для оскарження дій чи бездіяльності, які суперечать екологічному законодавству, а також для забезпечення дотримання та ефективного застосування існуючих законів про довкілля. При оцінці бельгійських критеріїв доступу до правосуддя для екологічних організацій у світлі пункту 3 статті 9 ці критерії повинні розглядатися в сукупності зі статтями 1 і 3 Конвенції та у світлі завдань, викладених у преамбулі, де, зокрема, говориться, що “ефективні судові механізми повинні бути доступними для громадськості, включаючи неурядові організації, з метою захисту її законних інтересів та виконання екологічного закону”.

У іншій справі ACCC/C/2006/18 проти Данії в контексті громадськості в цілому, Комітет з дотримання пояснив, що критерії процесуальної правоздатності не можуть бути настільки жорсткими, щоб фактично перешкоджати усім або майже всім екологічним організаціям або іншим представникам громадськості в оскарженні ними дій або бездіяльності відповідно до пункту 9.3. Вирішуючи цю справу Комітет досліджував законодавство Данії в цілому, з тим щоб визначити, чи мають право будь-які інші представники громадськості оскаржувати рішення, про які йшлося у справі, а також чи не перешкоджає національне законодавство громадськості в цілому оскаржувати такі рішення^xiii. З цих же міркувань у справі ACCC/C/2011/58 проти Болгарії Комітет встановив, що Сторона порушила свої зобов’язання за статтею 9.3 у зв’язку із відсутністю доступу до правосуддя для усіх представників громадськості, у тому числі екологічних організацій, щодо загальних просторових планів, та майже усіх – щодо детальних планів територій^xiv.

Такими, що не відповідають вимогам Конвенції щодо інших країн були визнані, до прикладу, критерії у національному законодавстві, які надавали право на оскарження лише тим неурядовим організаціям, які налічували понад одну тисячу членів, або таким, які були створені не менше ніж за два роки до моменту пред’явлення позову.

А якщо країна не встановила жодних спеціальних критеріїв? Логічним тлумачення фрази якщо вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі існують полягатиме у тому, що в разі не встановлення таких критеріїв, право доступу до правосуддя надається усім без обмежень.

У цьому контексті цікавим є рішення Комітету щодо Німеччини^xv. У цій справі Комітет зазначив, що у пункті 9.3 не проводиться розмежування між громадськими та особистими інтересами або між об’єктивними і суб’єктивними правами, і дія цього пункту не обмежується жодною зі згаданих категорій інтересів чи прав. Більш того, положення пункту 9.3 застосовуються щодо порушень будь-яких положень національного законодавства, що стосується довкілля. Незважаючи на те, що різні Сторони і юрисдикції можуть застосовувати різні визначення громадських і особистих інтересів або об’єктивних і суб’єктивних прав, всі вони зобов’язані забезпечувати доступ до процедур оскарження будь-яких порушень національного законодавства, що стосується довкілля.

Розглядаючи німецьку справу, Комітет пояснив, що відповідно до міцно закріпленого у німецькому процесуальному праві принципу, що випливає з доктрини «порушення прав» («Schutznormtheorie»), доступ до правосуддя надається на підставі того, що має місце порушення суб’єктивних прав. Суворе застосування цього принципу в питаннях доступу до правосуддя відповідно до Конвенції призвело б до недотримання вимог пункту 9.3, оскільки багато порушень з боку державних органів і приватних осіб було б неможливо оскаржити, не довівши, що оскаржувані дії чи бездіяльність порушують якесь суб’єктивне право. У багатьох ситуаціях застосування вимоги про наявність порушення суб’єктивних прав, повністю позбавило б природоохоронні неурядові організації можливості отримати доступ до процедур оскарження, оскільки зазначені неурядові організації беруть участь в процедурах оскарження на захист громадських інтересів.

Комітет також пояснив, що Конвенція не забороняє Стороні застосовувати загальні критерії наявності законного інтересу або докази «безпосередньої або індивідуальної зацікавленості» за умови того, що застосування цих критеріїв не призведе до фактичного позбавлення всіх або майже всіх представників громадськості можливості оскарження дій або бездіяльності з питань, що стосуються національного природо- охоронного законодавства^xvi.

Український законодавець підтримує широкий доступ громадськості до процедур оскарження, оскільки будь-які критерії спеціальної процесуальної правоздатності національним законодавством не передбачені. Судова практика в Україні різниться. Тим не менше суди вищих інстанцій також стають на бік захисту довкілля, надаючи громадськості і неурядовим організаціям широкий доступ до правосуддя у справах про порушення природоохоронного законодавства. У своїх рішеннях Вищий адміністративний суд України^xvii та Верховний суд України^xviii у справі МБО «Екологія-Право-Людина» про оскарження постанови КМУ про надання земельних ділянок НАЕК «Енергоатом» з підстав порушення оскаржуваним актом вимог природоохоронного законодавства та законного інтересу позивача, який полягає у збереженні довкілля, постановили, що відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» спірна земельна ділянка охороняється як національне надбання щодо якої встановлюється особливий режим охорони. Враховуючи загальнонаціональне суспільне значення природно-заповідного фонду спірні правові відносини відносяться до публічно-правових, тому необмежене коло осіб має право на звернення до суду за їх захистом.

2. Національне законодавство, що стосується довкілля

Українські суди, як раніше і суди окремих держав Європейського союзу, помилково вважають, що природоохоронні організації можуть заявляти у суді лише про порушення законодавства про охорону природи звужуючи його до Закону України “Про природно–заповідний фонд” та законів про охорону флори і фауни. Таке вузьке тлумачення не відповідає вимогам Конвенції. Національне законодавство, що стосується довкілля, про порушення якого ідеться у пункті 3 статті 9, не обмежується законодавчими актами, в назві яких міститься згадка про навколишнє середовище. Вирішальним є питання про те, чи стосується це положення будь-яким чином навколишнього середовища.

У справі проти Австрії Комітет пояснив, що положення пункту 3 статті 9 мають на меті надати представникам громадськості доступ до адекватних процедур для оскарження дій і бездіяльності, які порушують положення законодавства, що стосується довкілля, а також до засобів забезпечення виконання та ефективності діючого законодавства, що стосується довкілля (див. також ACCC/C/2005/11 (Бельгія), пункт 34). Важливо відзначити, що в тексті Конвенції містяться посилання на «законодавство, що стосується довкілля», а не на «природоохоронне законодавство». Положення пункту 3 статті 9 не обмежуються «природоохоронним законодавством», наприклад законами, в назві або положеннях яких міститься термін “навколишнє середовище”. Вони, скоріше, охоплюють будь-який закон, який стосується навколишнього середовища, тобто закон, що діє в рамках будь-якої політики, включаючи, зокрема, такі області, як контроль за хімічними речовинами і управління відходами, планування, транспортування, видобуток і експлуатація природних ресурсів, сільське господарство, оподаткування або морське судноплавство, який в цілому може мати відношення до довкілля, або служити цілям його захисту, або наносити йому шкоди, або чинити на нього будь-який інший вплив^xix.

У цій же справі Комітет зазначив, що закони про захист видів дикої природи і / або торгівлю видами, що знаходяться під загрозою зникнення (включаючи їх реалізацію на внутрішньому ринку, імпорт і експорт), також є частиною «законодавства, що стосується довкілля», оскільки вони не обмежуються регулюванням торгівельних відносин, але й включають в себе зобов’язання щодо того, яким чином слід поводитися з тваринами / видами і захищати їх. Відповідно, ці закони сприяють охороні навколишнього середовища або будь-яким іншим чином впливають на неї. Крім того, в тих випадках, коли закони Сторін, які стосуються навколишнього середовища, регулюють дії чи бездіяльність, що мають транскордонний або екстериторіальний характер або наслідки, на ці дії і бездіяльність також поширюється дія положень пункту 3 статті 9 Конвенції.

Комітет також неодноразово розглядав питання належності до національного законодавства, що стосується довкілля законів, що регулюють відносини у сфері містобудівної документації. Зокрема, у справі проти Болгарії^xx Комітет зазначив, що характеристики генеральних планів територіального розвитку вказують на те, що ці плани є зобов’язуючими адміністративними актами, які визначають майбутній розвиток території. Вони є обов’язковими для складення докладних планів територіального розвитку і, таким чином, також є обов’язковими, хоча і побічно, для конкретних видів інвестиційної діяльності, які повинні їм відповідати. Крім того, щодо них в обов’язковому порядку необхідно проводити стратегічну екологічну оцінку, і вони стосуються довкілля, оскільки можуть безпосередньо впливати на стан навколишнього середовища на відповідній території. Отже, генеральні плани територіального розвитку є за своїм характером юридичними актами адміністративних органів, які можуть порушувати положення національного законодавства, що стосується довкілля, і Комітет розглядає доступ до правосуддя відносно цих планів в світлі пункту 3 статті 9 Конвенції.

У одній із британських справ Комітет розглянув питання чи слід розглядати порушення закону Сполученого Королівства про джерела приватних незручностей в якості порушення положень національного законодавства, що стосується довкілля. Справа стосувалася позову мешканців, що намагалися в суді вирішити питання неприємних запахів від сміттєпереробного комплексу, що розміщувався поблизу їх будинків. У цій справі Комітет пояснив, що використання джерела приватних незручностей є правопорушенням (цивільно-правовим деліктом) відповідно до чинної в Сполученому Королівстві системі загального права. Створення джерела приватних незручностей визначається як дія або бездіяльність, зазвичай пов’язана з використанням або захопленням земельної ділянки, яке завдає шкоди іншій особі в частині реалізації нею її прав на землю або інших прав, пов’язаних із землею. Комітет вважає, що в контексті розглянутої справи закон про джерела приватних незручностей є частиною законодавства, що стосується довкілля відповідної Сторони, і, таким чином, підпадає під дію пункту 3 статті 9 Конвенції^xxi.

ВИСНОВКИ

Законодавець України не встановив жодних спеціальних критеріїв процесуальної правоздатності для представників громадськості у справах про оскарження дій і бездіяльності приватних осіб та державних органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується довкілля. В таких умовах для виконання міжнародних зобов’язань в рамках статті 9.3 Оргуської конвенції Україна повинна забезпечити доступ до правосуддя у таких категоріях справ представникам громадськості, і в першу чергу, неурядовим природоохоронним організаціям. В умовах розвалу державного екологічного контролю та існуючого низького рівня виконання вимог природоохоронного законодавства, надання громадськості широких можливостей для забезпечення примусового застосування вимог законодавства, що стосується довкілля, послужить і громадським, і державним інтересам, оскільки своїм наслідком сприятиме укріпленню правопорядку в державі і збереженню довкілля.

Національне законодавство, що стосується довкілля, про порушення якого ідеться у пункті 3 статті 9, не обмежується законодавчими актами, в назві чи текстах яких міститься згадка про навколишнє середовище. Вирішальним є питання про те, чи стосуються ці акти будь-яким чином навколишнього середовища. Тобто, в незалежності від того, чи є вони актами містобудівного чи податкового законодавства, пунктом 3 охоплюються також дії і бездіяльність, які можуть порушувати, зокрема, положенням у сфері містобудування, екологічних податках, контролю за хімічними речовинами або відходами, використання природних ресурсів та інше.