Додаток до завдання І
Огляд існуючих проблем, пов’язаних з недостатніми правовими рамками для впровадження Орхуської конвенції (Україна)
На 3-й нараді, яка проводилася у червні 2008 р. у Ризі, Сторони Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (далі – Орхуська Конвенція) прийняли рішення ІІІ/6f щодо виконання Україною своїх зобов’язань по Конвенції. У параграфі 5 рішення ІІІ/6f Сторони Конвенції вирішили оголосити попередження Уряду України, яке мало бути уведено в дію 1 травня 2009 р., якщо Уряд не виконав би в повній мірі умови, визначені у зазначеному параграфі і не проінформував би секретаріат про це до 1 січня 2009 р. Комітет з дотримання Конвенції мав визначити успішність виконання цих умов.
На 23-му засіданні Комітет з дотримання Конвенції, у світлі кроків, зроблених Україною, визначив, що Україна виконала умови, визначені у параграфі 5 рішення ІІІ/6f Наради Сторін у тій мірі, що попередження, оголошене Нарадою Сторін не буде уведено в дію. Проте Комітет зазначив, що Україна все ще не повністю виконує свої зобов’язання по Орхуській Конвенції. Тому Комітет залишив за собою право надати подальших рекомендацій Нараді Сторін, включаючи право рекомендувати Нараді оголосити нове попередження, якщо Комітет встановить, що його зауваження недостатньо враховані.
Зокрема, Комітет бажав, за першої відповідної можливості, вивчити проекти нормативних актів, які стосуються:
a) запропонованих формулювань, що вимагають від державних органів володіти інформацією, яка відповідає їхнім функціям, включаючи ту, на основі якої вони приймають рішення;
(b) запропонованих формулювань, що вимагають надання екологічної інформації в межах ст. 4 Конвенції незалежно від її обсягу;
(c) запропонованих формулювань, що стосуються детальних вимог інформування громадськості, як того вимагає ч. 2 ст. 6 Конвенції, про початок процедури і можливості для участі громадськості, зокрема щодо:
(i) відповідної форми публічного повідомлення;
(ii) відповідного змісту публічного повідомлення (як це передбачено вимогами п. (a)–(d) ч. 2 ст. 6);
(iii) способу повідомлення зацікавленої громадськості закордоном, відповідно до п. (e) ч. 2 ст. 6, у випадку, якщо проекти мають транскордонний вплив;
(d) запропонованих формулювань, що передбачають окремі часові рамки для процесу консультацій з громадськістю, зокрема:
(i) час для вивчення громадськістю інформації про проекти та для підготовки до ефективної участі;
(ii) час для підготовки та подання громадськістю коментарів;
(e) запропонованих формулювань, що вимагають надати достатньо часу державним органам для того, щоб вони належним чином прийняли до уваги будь-які коментарі;
(f) способів недопущення урядом використання спрощень у процедурі прийняття рішень, наприклад, коли частина ОВНС надається на розгляд і затвердження органу, який приймає рішення,ще до того, як інформація стане доступною для громадськості;
(g) запропонованих формулювань, що вимагають, щоб державні органи не обмежували надання інформації згідно з ч. 6 ст. 6 і ст. 4 Конвенції лише опублікуванням заяви про екологічні наслідки, а щоб надавали іншу відповідну інформацію з тим, щоб забезпечити більш поінформовану та ефективну участь громадськості;
(h) запропонованих формулювань, які роз’яснюють, що інформація, яку інвестор надає державним органам у процесі прийняття рішень в рамках ст. 6, не захищена від оприлюднення;
(i) запропонованих формулювань, які вимагають, щоб оприлюднення досліджень ОВНС у повному обсязі вважалося правилом (а можливість звільнення певних частин від оприлюднення вважалася винятком з правила);
(j) запропонованих формулювань, що вимагають доступність для громадськості текстів рішень, а також причин і міркувань, покладених у їхню основу.
Цей огляд було підготовлено в рамках проекту «Допомога Україні у впровадженні Конвенції Еспо та Орхуської конвенції», шифр 2008/164491″ (Напрям 6). Огляд охоплює усі три стовпи Орхуської конвенції, відповідно до який і структурований цей огляд. Огляд базується на найновіших доступних для громадськості звітах та інформації стосовно недоліків у впровадженні Орхуської конвенції в Україні, а також на висновках експертів, залучених до підготовки цього огляду.
Для цілей цього огляду використовувався текст Орхуської конвенції англійською мовою. Існує загальна експерта думка, що офіційний переклад Орхуської конвенції українською мовою далекий від того, щоб відповідати оригінальним автентичним текстам. Але питання про те, чи спричиняє офіційний переклад українською мовою якісь недоліки у практичній реалізації Орхуської конвенції, не було предметом експертних досліджень і залишається нез’ясованим.
І. ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ
Вступ
Існує загальна думка про те, що правова основа доступу до екологічної інформації в Україні є досить добре розвиненою. Певні конкретні проблеми виникають в окремих випадках, як, наприклад, щодо доступу до інформації стосовно прийняття рішень, і ці проблеми пов’язані і з законодавчими (чи квазі-законодавчими) та практичними недоліками. Також є сигнали про проблеми стосовно активного поширення екологічної інформації, включаючи недоліки в законодавчій базі, необхідність розвитку технічного забезпечення та практичного досвіду, а також виховання розуміння необхідності активного поширення інформації у певних державних органів. Комітет з дотримання Орхуської конвенції виокремив низку питань у процесі розгляду повідомлення ACCC/C/2004/03 та звернення ACCC/S/2004/01.
1.1. Визначення екологічної інформації
Суттєвих проблем, пов’язаних з визначенням екологічної інформації у процесі практичного застосування доступу до екологічної інформації, немає. Наразі у законодавстві застосовуються різні терміни, включаючи «інформація про стан довкілля» (ст. 50 Конституції України, ст. 8 Закону України «Про державну таємницю», ст. 30 Закону України «Про інформацію»), «інформація про стан навколишнього природного середовища» (різні статті Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»), «екологічна інформація» (ст.ст. 21, 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», різні нормативно-правові акти, включаючи окремі накази Міністерства охорони навколишнього природного середовища).[1] Крім того, у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» у назві статті 25 використовуються обидва терміни як рівнозначні (з використанням дужок).
Визначення терміну «екологічна інформація» наведено у ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Воно відображає, хоча і з незначними недоліками стосовно пп. (с) ст. 2 (3) Орхуської конвенції, визначення, яке міститься у ст. 2 Орхуської конвенції.
Зміни, нещодавно запропоновані Міністерством охорони навколишнього природного середовища, потребують перегляду в сенсі бажаної відповідності до Орхуської конвенції, і в сенсі забезпечення однорідності національної законодавчої бази щодо екологічної інформації. Запропоновані зміни повинні бути підтримані в частині внесення інформації, пов’язаної з пп. (с) ст. 2 (3) Орхуської конвенції (проте конкретне формулювання повинно бути узгоджено, оскільки запропоновані зміни неправильно трактують значення/формулювання пп. (с), використовуючи «якщо» замість “з огляду на те, що”).Проте запропоноване введення уніфікованого терміну «екологічна інформація» повинне підлягати подальшому аналізу з огляду на неминучий зв’язок з іншими законами і Конституцією. В цьому сенсі запропоновані зміни зменшують дотримання Конституції та інших законів, що може спричинити подальші конфлікти та невірні інтерпретації і може мати протилежний результат, спричиняючи негативний вплив на право на доступ до екологічної інформації.
Висновки:
- потрібно переглянути запропоновані поправки;
- поправки до ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» необхідні для того, щоб привести її у відповідність до пп. (с) ч. 3 ст. 2 Орхуської конвенції.
- відсутність узгодженості між Конституцією, Законами України «Про інформацію», «Про державну таємницю» і «Про охорону навколишнього природного середовища» щодо використання термінів, що вживаються на позначення «екологічної інформації» (у значенні Орхуської конвенції) може становити проблему у майбутньому практичному застосуванні (напр., «інформація про стан довкілля» чи «екологічна інформація»).
1.2. Доступ до інформації за запитом (Стаття 4)
Повідомляється про декілька найбільш поширених проблем у цій сфері:
а) відсутність відповіді на запит чи неналежні (неповні, невчасні) відповіді від відповідних державних органів;
б) неналежний доступ до інформації, якою володіють державні органи, особливо стосовно питань населених пунктів та землевпорядкування;
в) засекречування екологічної інформації екологічними державними органами (обмеження доступу до екологічної інформації шляхом використання грифу «для службового користування» (ДСК);
г) відмова у доступі до інформації за запитом на основі захисту прав на інтелектуальну власність третьої сторони (зазвичай через недостатню обізнаність із законодавством про інтелектуальну власність та неправильне його трактування);
д) неналежний доступ до інформації, пов’язаної з процесом прийняття рішень; і
е) обмежений доступ до проектів стратегій, планів, програм.
Крім того, Комітет з дотримання Орхуської конвенції знайшов недоліки у правовій основі цього питання і запропонував урядові України звернути увагу на наступне:
забезпечити надання екологічної інформації в рамках ст. 4 Орхуської конвенції незалежно від її обсягу.
Більшість цих аспектів знайшли доволі належне відображення у відповідному законодавстві з питань інформації, запитів громадян, державних таємниць, планування та стратегічного розвитку. Одним з винятків є Положення про порядок надання екологічної інформації, затверджене наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 18 грудня 2003 року № 169.
З огляду на це, сумнівно, що в рамках одного проекту можна подолати проблеми, висвітлені у пунктах (а) та (б) вище. Труднощі описані в п. (а) походять від загального незабезпечення урядом прозорості та дотримання чинних нормативно-правових актів, і відповідно, не є притаманними лише сфері довкілля. Над недоліками, описаними в п.п. (а), (б) та (г), можна працювати шляхом здійснення комплексних навчальних програм чи належного правозастосування, що знову таки не є притаманним лише сфері довкілля.
Засекречування екологічної інформації та відмова у доступі до інформації за запитом на основі захисту прав інтелектуальної власності третіх сторін (визначені у (в) та (г)) з боку екологічних державних органів справді становлять проблему в плані реалізації Орхуської конвенції в Україні. Численні дослідження підтверджують, що теперішня практика в Україні не є однорідною (уніфікованою),і порушує положення Орхуської конвенції, а також самого національного законодавства України. Ця проблема також актуальна в контексті прийняття рішень.
Положення про порядок надання екологічної інформації, затверджене наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 18 грудня 2003 № 169 не відповідає низці фундаментальних положень Орхуської конвенції, а також національному законодавству (наприклад, воно містить положення, яке обмежує кожен запит щодо екологічної інформації до трьох запитань з певної екологічної проблеми) і його потрібно або переглянути, або скасувати.
Проблеми, визначені у параграфах (д) та (е) можна найефективніше розв’язати у контексті процедур прийняття рішень та активного поширення інформації (див. нижче).
Обмеження доступу до інформації на основі її обсягу не може бути виправдане з точки зору Орхуської конвенції. Як пояснює Комітет з дотримання у своїй практиці, існує декілька можливостей практичного розв’язання цього питання. Положення, яке забороняє обмеження доступу до екологічної інформації на основі її обсягу, можна додатково внести до відповідного законодавства (наприклад, до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України «Про інформацію» тощо).
Висновки: Більшість викладених проблем можна розв’язати шляхом відповідного правозастосування, а також шляхом здійснення комплексних навчальних програм для відповідних владних органів, включаючи усіх тих, хто зобов’язаний надавати екологічну інформацію відповідно до своїх функцій (не лише Міністерство охорони навколишнього природного середовища), а також для правоохоронних структур. Засекречування екологічної інформації екологічними органами влади не є однорідною і становить порушення Орхуської конвенції. Існує необхідність переглянути теперішню практику (включаючи перегляд раніше засекреченої інформації («для службового користування») для того, щоб забезпечити її відповідність Конвенції. Положення про порядок надання екологічної інформації (Наказ № 169, 2003) не відповідає вимогам Орхуської конвенції і має бути або переглянуте, або скасоване. Інші проблеми, пов’язані з наданням інформації за запитом, або не є притаманні лише сфері довкілля, або більше стосуються порядку та практик активного поширення інформації чи прийняття рішень.
1.3. Збір та поширення екологічної інформації (Стаття 5)
У цій сфері існують такі проблеми:
а) Необхідність розробки законодавчої бази та практики, які б давали можливість державним органам збирати, зберігати та поновлювати екологічну інформацію відповідно до їхніх функцій;
б) Недоліки законодавчої бази для поширення екологічної інформації, необхідність розвитку технічного забезпечення та практичного досвіду;
в) Звітування про стан довкілля;
г) Обмежений доступ громадськості до переліків та реєстрів екологічної інформації;
д) Необхідність розвитку метаданих (інформації про інформацію);
е) Необхідність виховувати усвідомлення необхідності активного поширення інформації з боку певних державних органів;
є) Необхідність розвитку підтримки для громадськості, яка бажає отримати екологічну інформацію.
Крім того, Комітет з дотримання Орхуської конвенції виявив недоліки у правовій базіцього питання і запропонував урядові України звернути увагу на наступне:
- забезпечити володіння державними органами інформацією, яка відповідає їхнім функціям, включаючи ту, на основі якої вони приймають рішення, відповідно до ст. 5 (1) Орхуської конвенції, і забезпечити її доступність для громадськості;
Існує потреба покращити законодавчу базу та практику, які б забезпечили збір, володіння, поновлення та поширення екологічної інформації державними органами відповідно до їхніх функцій. Існують також певні проблеми, пов’язані з технічним забезпеченням та практичним досвідом органів державної влади.
Відповідно до Плану дій щодо виконання Рішення № III\6f Наради Сторін Орхуської конвенції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 року № 1628-p, було заплановано розробити і затвердити нормативно-правові акти про поширення інформації про стан довкілля, а також підзаконний акт щодо мережі державної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи для надання доступу до екологічної інформації. Поки що проекти цих нормативно-правових актів не були подані. Проте, був поданий проект Постанови Кабінету Міністрів про порядок надання та оприлюднення екологічної інформації. Він мав охоплювати і надання інформації за запитом, і активне поширення інформації; проте, він не містить шляхів розв’язання вище викладених проблем (див. також п. 1.5 нижче).
На відміну від питань надання інформації за запитом, для вирішення питання збору, обробки та поширення екологічної інформації потрібна повна та детально розроблена правова база.
Регулярні звіти про стан довкілля: до головних викликів належать нерегулярна підготовка звітів, обмежений доступ громадськості до процесу підготовки національних звітів, необхідність розвитку широкого інформування про стан підготовки національних звітів, проектів, ефективне поширення національних звітів (особливо друкованих варіантів).
Більшість переліків та реєстрів екологічної інформації не є доступними для громадськості. Для покращення ситуації може бути потрібно не лише внести зміни до законодавчої бази, але також змінити технічний дизайн існуючих (і у деяких випадках створити такі реєстри).
Не вистачає також інформації про вид та сферу охоплення екологічної інформації, якою володіють відповідні державні органи, основні терміни та умови доступності цієї інформації та процес отримання цієї інформації (включаючи відсутність цієї інформації на офіційних веб-сторінках відповідних державних органів).
Офіційні веб-сторінки Міністерства охорони навколишнього природного середовища і деяких його регіональних управлінь, а також веб-сторінки деяких відповідних органів влади є складними для користувачів, на них важко проводити пошук і бракує відповідної оновленої інформації.
Покращення розуміння необхідності активного поширення інформації, а також необхідності підтримувати громадськість, яка бажає отримати екологічну інформацію, можна досягнути шляхом здійснення навчання та інших заходів, спрямованих на зміцнення потенціалу.
Одна з проблем пов’язана з необхідністю забезпечення володіння відповідними державними органами, під час і після прийняття рішення, інформацією, яка лежить в основі цього рішення (і гарантувати її доступність).
Висновки: Все ще потрібно вдосконалювати доступ до інформації, яка надається без вимоги. Деякі проблеми можуть призвести до порушення положень Орхуської конвенції, деякі можуть призвести до неналежної реалізації вимог щодо участі громадськості у процесі прийняття рішень. Потрібне проведення подальшого аналізу шляхів забезпечення володіння та надання державними органами інформації, на якій ґрунтуються їхні рішення. Питання збору, обробки та поширення екологічної інформації на відміну від питання надання інформації на вимогу потребує детально розробленої та повної законодавчої бази.Потрібне також покращення технічного та інституційного потенціалу. Також, Україні можна порекомендувати ратифікувати в найближчому майбутньому Протокол про реєстр викидів та перенесення забруднювачів (РВПЗ) та розробити відповідну законодавчу базудля його належної імплементації.
1.4. Доступ до інформації, пов’язаної з процесом прийняття окремих видів рішень
Стосовно статті 6
Типові виявлені проблеми стосуються системи ОВНС і з точки зору Орхуської конвенції пов’язані з обмеженим доступом до інформації. Необхідність забезпечення доступу на практиці має місце в основному через неналежну реалізацію чинного законодавства у відповідній сфері. Крім того, у 2004 році Міністерство охорони навколишнього природного середовища скасувало спеціальну інструкцію, якавстановлювала порядок здійснення державної екологічної експертизи. Відсутні також чіткі нормативно-правові акти щодо процедури участі громадськості.
Обмежений доступ до інформації в основному пов’язаний з питанням засекречування певної інформації, що стосується прийняття рішень, незаконних підстав для відмови надати документи для ознайомлення, включаючи відмову у доступі до інформації за запитом на підставі захисту прав інтелектуальної власності третіх сторін.
Потрібен подальший розвиток прозорості дозвільного процесу, включаючи доступ до таких дозволів (екологічні дозволи: дозволи на використання природних ресурсів, дозволи на викиди (у повітря, воду і т. і.) та документів, на основі яких видаються такі дозволи.
1.5. Проект Постанови Кабінету Міністрів про порядок надання та оприлюднення екологічної інформації
У грудні 2009 року Міністерство охорони навколишнього природного середовища України надало для громадського коментування проект постанови про порядок надання та оприлюднення екологічної інформації. Проект знаходить за адресою http://www.menr.gov.ua/cgi-bin/go?node=ProektRegAkt. Міністерство також поінформувало про це Комітет з дотримання Орхуської конвенції (лист від 29 грудня 2009 року).
Проект постанови потребує суттєвого доопрацювання і не охоплює належним чином практичні проблеми, пов’язані з реалізацією в Україні стовпа Конвенції з доступу до інформації (як описано вище). Окрім того, у випадку її прийняття, вона може фактично обмежити доступ до екологічної інформації у порівнянні з чинною законодавчою базою,про що говориться у правовому аналізі, здійсненому неурядовою організацією Екологія-Право-Людина (ЕПЛ) (Україна), див http://www.unece.org/env/pp/compliance/MoP3decisions/Ukraine/correspondence/FrEPL_CommentsAfterCC26_14Jan2010.doc.
Висновки: проект постанови про доступ до екологічної інформації не може розглядатися як необхідний та ефективний засіб розв’язання практичних чи законодавчих недоліків у доступі до екологічної інформації в Україні. Рекомендується, не зосереджуватися на подальшій розробці/вдосконаленні існуючого проекту.
ІІ. УЧАСТЬ ГРОМАДСЬКОСТІ
2.1 Відповідно до статті 6
Участь громадськості у процесі прийняття екологічно значущих рішень регулюється законодавством про ОВНС та іншим законодавством. Принципи участі громадськості у прийнятті екологічних рішень, включаючи участь в ОВНС[2], закладені в законодавстві, зокрема у: Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, “Про планування та забудову територій».
Принципи участі громадськості в ОВНС детально викладені у Будівельних нормах і в Положенні про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля.
Відомі на сьогодні проблеми лежать в площині системи ОВНС і з точки зору Орхуської конвенції включають необхідність забезпечення практичних можливостей для участі громадськості та доступу до інформації.
Недостатність практичних можливостей для участі громадськості має місце, в основному, через неналежну реалізацію чинного законодавства у відповідній сфері. Крім того, у 2004 році Міністерство охорони навколишнього природного середовища скасувало спеціальну інструкцію, якавстановлювала порядок здійснення державної екологічної експертизи. Відсутність такого процедурного документа, а також відсутність чіткого та детального регулювання порядку участі громадськості справді ускладнює практичну реалізацію вимог щодо участі громадськості.
До типових практичних проблем входять: запізніле повідомлення громадськості або його відсутність, невідповідні чи нечіткі часові рамки, обмежені можливості подавати коментарі, неврахування результатів участі громадськості, громадськість не інформується про остаточне рішення та причини і міркування, покладені в його основу.
Обмежений доступ до інформації в основному стосується питання засекречування певних типів інформації, включаючи висновки державної екологічної експертизи, неопублікування цих висновків і відсутність єдиного реєстру цих висновків.
Комітет з дотримання Орхуської конвенції виявив недоліки у законодавчій базіцього питання і запропонував урядові України звернути увагу на наступне:
- створити такі часові рамки для процесу консультацій з громадськістю, які б були достатніми для вивчення громадськістю інформації про проекти та для підготовки і подання коментарів;
- надати достатньо часу відповідним державним органам для того, щоб вони належним чином приймали до уваги будь-які коментарі, як цього вимагає п. 8 ст. 6 Орхуської конвенції;
- не допустити скорочень у процедурі прийняття рішень, коли частина оцінки впливу на навколишнє середовище надається на розгляд і затвердження органом, який приймає рішенняще до того, як інформація стане доступною для громадськості;
- гарантувати, щоб державні органи, які відповідають за прийняття рішень в екологічній сфері, не обмежували надання інформації згідно з п. 6 ст. 6 та ст. 4 Орхуської конвенції лише опублікуванням заяви про екологічні наслідки, а щоб надавали зацікавленій громадськості можливість проаналізувати відповідні деталі з тим, щоб участь громадськості була поінформованою, а отже ефективнішою;
- роз’яснити, що інформація, яку інвестор надає державним органам у процесі прийняття рішень відповідно до його обов’язку робити це, не захищена від оприлюднення на основі «власності» і що оприлюднення досліджень ОВНС у повному обсязі вважається правилом, а можливість звільнення певних частин від оприлюднення вважається винятком з правила, і
- гарантувати доступність для громадськості текстів рішень, а також причин і міркувань, покладених в їхню основу.
Основною процедурою прийняття рішень, яка охоплює дозвільні рішення згідно зі ст. 6 Орхуської конвенції в Україні, є ОВНС та державна екологічна експертиза (правова підстава: Державні будівельні норми ДБН 2.2-1-2003 і Закон України «Про екологічну експертизу», 1995). Ці дві процедури загалом вважаються процедурами прийняття рішень в розумінні статті 6 Конвенції. Сама ОВНС – це процес підготовки дослідження впливу на навколишнє середовище інвестором, а отже не може вважатися процедурою прийняття рішення в розумінні статті 6 Орхуської конвенції.
Для цілей цього огляду і загалом необхідно проаналізувати два вище згадані елементи разом (ОВНС + ДЕЕ) і порівняти їх зі звичайною процедурою ОВНС, яка описана у відповідних міжнародних інструментах .
Наведені вище міркування Комітету з дотримання можуть розглядатися у цьому контексті (ОВНС та процедури експертизи), як пояснюється нижче.
повідомлення громадськості (стаття 6(2))
Цим охоплюються вимоги щодо повідомлення громадськості та часові рамки самого процесу консультацій.
Інвестор відповідає за повідомлення громадськості у процедурах ОВНС та ДЕЕ (шляхом опублікування Заяви про наміри та Заяви про екологічні наслідки відповідно). В обох випадках повідомлення має поширюватися засобами масової інформації (ст. 10 Закону України «Про екологічну експертизу» і пар. 1.6 ДБН А.2.2-1-2003). Нема чітких вимог стосовно часових рамок для поширення повідомлення громадськості, а також нема відповідних положень, які б запевнили ефективне поширення. Зміст Заяви про наміри вимагає змін для приведення його у відповідність до вимог ст. 6 (2).
Законодавство також передбачає консультації з громадськістю у вигляді зустрічей та інших форм спілкування. Результати участі громадськості повинні подаватися для ДЕЕ разом з матеріалами ОВНС. Окрім того, громадськість має бути повідомлена через засоби масової інформації про рішення ДЕЕ (висновок). Відповідальність за організацію участі громадськості на стадії ОВНС повністю лежить на інвесторі. На практиці зазвичай така процедура організовується неналежним чином або формально, що спричиняє конфлікти між громадськістю та інвестором. Компетентний державний орган, відповідальний за ДЕЕ, який не задіяний на цій стадії, не може забезпечити належний та ефективний контроль.
часові рамки консультацій (стаття 6 (3))
Ні в законодавстві про ОВНС, ні в законодавстві про ДЕЕ не встановлені жодні часові рамки для процесу консультацій з громадськістю. Це стосується і вивчення проектної документації та періоду для надання самих коментарів.
надання достатнього часу для врахування коментарів (стаття 6 (8))
Оскільки для процесу консультацій з громадськістю не встановлено жодних часових рамок, дотримання цієї вимоги навряд чи можна оцінити. Єдиний часові рамки – це: (1) Заява про екологічні наслідки має бути опублікована до початку ДЕЕ (оскільки вона є частиною ОВНС, яка подається для ДЕЕ, пар. 2.1 ДБН А.2.2-1-2003) та (2) максимальні періоди часу, встановлені для ДЕЕ, які становлять від 45 до 120 днів залежно від складності проекту; 30 днів у випадках повторної оцінки (стаття 38 Закону України «Про екологічну експертизу»).
документи ОВНС подані на експертизу до того, як були оприлюднені
Цю проблему можна найефективніше розв’язати шляхом встановлення процедур ДЕЕ, до яких би ввійшли конкретні вимоги, що ДЕЕ не може розпочатися, якщо громадськості не було надано доступу до документів ОВНС.
доступ до ОВНС не обмежується Заявою про екологічні наслідки (статті 6 (6) та 4 (4))
У процесі ОВНС інвестор зобов’язаний надавати доступ до проектної документації (пар. 1.9 ДБН А.2.2-1-2003).
У процесі ДЕЕ існує лише загальне зобов’язання, покладене на інвестора, забезпечити «відкритість» процесу ДЕЕ (стаття 8 Закону України «Про екологічну експертизу»). Не існує конкретних вимог стосовно доступу до проектної документації. Це можна виправити шляхом внесення змін до статті 11 (або 15) Закону України «Про екологічну експертизу» у вигляді відповідного положення, згідно якого документи, подані на ДЕЕ, повинні бути доступними для громадськості.
відмова у наданні на підставі «власності» та надання повного дослідження ОВНС, що вважається правилом
Щодо ДЕЕ така відмова суперечить національному законодавству. Це можна надалі уточнити шляхом внесення змін до статті 11 чи 15 Закону України «Про екологічну експертизу», де говориться, що документи ОВНС, подані на екологічну експертизу, мають бути доступними для громадськості. Це б також розв’язало питання оприлюднення дослідження ОВНС.
тексти рішень мають бути доступними для громадськості
У процесі ДЕЕ остаточні висновки повинні бути опубліковані через засоби масової інформації (стаття 10 Закону України «Про екологічну експертизу»). На практиці це положення дуже рідко реалізується. Деякі управління публікують на своїх веб-сторінках лише одне речення про те, чи певна діяльність була дозволена чи ні. Цю проблему можна розв’язати шляхом створення реєстру висновків екологічної експертизи. Стаття 11 Закону України «Про екологічну експертизу» вимагає, щоб у висновках екологічної експертизи враховувалася думка громадськості. Проте, не існує вимоги щодо включення до остаточного рішення результатів розгляду коментарів від громадськості.
Важко точно визначити один тип рішень, які можна вважати остаточним рішенням для усіх випадків. Видається, що для різних видів діяльності, які є предметом ОВНС, різні рішення слід вважати остаточними. Для більшості видів діяльності (переважно видів діяльності, пов’язаних з будівництвом), остаточним рішенням можна вважати висновок комплексної державної експертизи. Комплексна державна експертиза визначається і регулюється Постановою Кабінету Міністрів “Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи ” від 31.10.2007 № 1269. Для деяких інших видів діяльності (небудівельні види, наприклад, вирубка лісів тощо) остаточними можна вважати інші типи рішень (наприклад, дозвіл на використання природних ресурсів). Таким чином, доступ громадськості до текстів таких остаточних рішень також має бути забезпечено. Це питання потребує додаткових досліджень в процесі підготовки законодавчих положень у майбутньому.
Також існує необхідність забезпечити прозорість і у дозвільному процесі, включаючи доступ до таких дозволів (екологічні дозволи: дозволи на використання природних ресурсів, дозволи на викиди (у повітря, воду) та документи, на основі яких такі дозволи видаються, а також можливість для участі громадськості у дозвільному процесі.
Планується, що положення про участь громадськості будуть детальніше розроблені в рамках роботи, направленої на реалізацію Постанови Кабінету Міністрів щодо затвердження Плану дій з реалізації Рішення Сторін Орхуської Конвенції III/6f, № 1626-I від 27 грудня 2008 року. Можна порекомендувати також розглянути питання, перелічені вище, у процесі виконання згаданого Плану дій.
Висновки: Типові проблеми лежать у площині практичного застосування чинного законодавства. Чинні вимоги щодо участі громадськості у процесі ОВНС/ДЕЕ застосовуються дуже обмежено. Існує необхідність знову прийняти окремий документ, який визначатиме процедури здійснення державної екологічної експертизи.
Також рекомендується розробити і прийняти Положення про участь громадськості (планується, що це буде здійснено відповідно до Постанови Кабінету Міністрів щодо затвердження Плану дій з реалізації Рішення Сторін Орхуської Конвенції III/6f, № 1626-I від 27 грудня 2008 року).
Відповідальність за організацію участі громадськості на стадіях ОВНС та ДЕЕ (наприклад, проводити консультації з громадськістю та громадські слухання) має бути знята з інвестора і покладена на органи державної влади (чи спеціально вповноважену організацію). Це також може вимагати внесення змін до Закону України «Про екологічну експертизу» і до ДБН А.2.2-1-2003 “Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд, затверджених наказом Держбуду № 214 від 15 грудня 2003 року.
Нове регулювання участі громадськості повинне передбачати детальну та чітку процедуру, яка б охопила питання, визначені Комітетом з дотримання, включаючи зміст та форму повідомлення громадськості, часові рамки для консультацій, доступ до проектної документації та інші питання, включаючи форму консультацій з громадськістю, участь громадськості в екологічному дозвільному процесі тощо. Можуть бути потрібні зміни до Закону України «Про екологічну експертизу», Постанови Кабінету Міністрів “Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи ” № 1269 від 31 жовтня 2007 року та деяких інших нормативно-правових актів.
Практика засекречування остаточних рішень має бути серйозно переглянута. Недоступність остаточних рішень означає недотримання положень Орхуської конвенції.
2.2. Відповідно до статей 7 та 8
Чинне законодавство до певної міри дозволяє участь громадськості у розробці та затвердженні планів та програм (включаючи в екологічній сфері). Проте, не існує чітких процедур чи навіть інструкції для участі громадськості.
Нещодавно Кабінет Міністрів запустив комплексний веб-портал для покращення прозорості та участі громадськості у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів,стратегій та інших правових інструментів (civic.kmu.gov.ua). Нажаль, Міністерство охорони навколишнього природного середовища не бере участі у цій діяльності. Не існує чіткої законодавчої бази для стратегічної екологічної оцінки (СЕО), яка б допомогла розглядати питання участі громадськості на рівні планів та програм.
Висновки: основні проблеми лежать у площиніпрактичного застосування чинного законодавства. Необхідно покращити участь громадськості у процесі прийняття стратегій, планів, програм шляхом встановлення чітких процедур. В Україні нема чіткої бази СЕО.Міністерство охорони навколишнього природного середовища має брати участь у процесі консультацій на урядовому рівні на веб-сторінці Кабінету Міністрів. Внутрішній процес прийняття рішень у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища щодо майбутніх законодавчих пріоритетів має бути прозорішим.
ІІІ. ДОСТУП ДО ПРАВОСУДДЯ
Україна має добре встановлену судову систему. Більшість проблем, про які повідомлялося у контексті статті 9 Орхуської конвенції, ідуть від загальної неспроможності судової системи забезпечити ефективний захист прав громадян та правозастосування.
Проте, для цілей цього огляду та проекту загалом варто висвітлити два конкретні питання:
а) доступність судових рішень у сфері охорони довкілля, Орхуської конвенції, інших багатосторонніх угод з питань охорони довкілля;
б) здатність суддів розглядати екологічні питання;
Нещодавно запроваджений реєстр судових рішень України (http://www.reyestr.court.gov.ua) не дає можливості проводити тематичний пошук (наприклад, екологічне право, водне право тощо). Це применшує практичну важливість цієї бази даних та доступність судових рішень в екологічній сфері.
На регіональному семінарі для суддів щодо застосування екологічного законодавства (Львів, 2003 р.) і на семінарі щодо Орхуської конвенції (Київ 2007 р.) українські судді визнали необхідність покращувати свої знання та вміння щодо застосування Орхуської конвенції.
Висновки: Необхідно збільшити спроможність суддів займатися питаннями, пов’язаними з положеннями Орхуської конвенції. Доступ до судових рішень у сфері довкілля залишається обмеженим з практичної точки зору.
ОСТАТОЧНІ ВИСНОВКИ
Експерти повідомляють про різні проблемні питання, пов’язані з усіма трьома стовпами впровадження Орхуської конвенції в Україні.
З метою забезпечення майбутніх дій потрібно встановити ряд пріоритетів та стратегічних цілей, щоб працювати над виявленими проблемами. Урядові України потрібно взяти на себе чіткі зобов’язання щодо роботи над визначеними проблемами.
Для цілей самого проекту можна визначити перелік пріоритетних дій, беручи до уваги наявні ресурси та час (що вимагає окремого експертного дослідження).
Документ був розроблений в рамках проекту «Допомога Україні у впровадженні Конвенції Еспо та Оргуської конвенції», за фінансової підтримки Європейської Комісії.
[1] Фактично, українською у першій групі законів використовується термін «довкілля», а в усіх інших використовується термін «навколишнє природне середовище», проте обидва терміни вживаються як синоніми. Деякі експерти стверджують, що наразі використання різних термінів не викликає проблем, але може призвести до певних проблем у майбутньому.
[2] Далі у цьому Огляді термін ОВНС вживається для визначення процесу вироблення розробником проектної документації ОВНС, а термін екологічна експертиза вживається для позначення процесу в цілому, включаючи відповідні етапи екологічної експертизи. Термін «Державна екологічна експертиза» (ДЕЕ) використовується так само, як і у Незалежному огляді задля уникнення можливого непорозуміння та невірного тлумачення. На практиці органи влади, експерти та громадськість також використовують термін «екологічна експертиза».