Додаток до завдання ІІ
Стратегія
вирішення проблем у впровадженні Орхуської конвенції (Україна)
Ця стратегія підготовлена в рамках проекту «Допомога Україні у впровадженні Конвенції Еспо та Орхуської конвенції», шифр 2008/164491″ (Напрям 6). Стратегія охоплює усі три стовпи Орхуської конвенції, відповідно до яких вона і структурована. Стратегія базується на Огляді існуючих проблем, пов’язаних з недостатніми правовими рамками для впровадження Орхуської конвенції (Україна), підготовленому в рамках самого проекту. Крім того, ця стратегія охоплює нещодавні ініціативи, пов’язані з Орхуською конвенцією в Україні і навіть іде далі, охоплюючи суміжні питання.
Кожна з трьох частин цієї стратегії включає загальну концепцію ефективної бази та кроки, які потрібно здійснити у ближчій чи подальшій перспективі.
І. ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ
ЗАГАЛЬНА КОНЦЕПЦІЯ:
Існує загальна думка про те, що правова основа доступу до екологічної інформації в Україні є досить добре розвиненою. Певні конкретні проблеми виникають в окремих випадках. Деякі проблеми стосуються радше процесу прийняття рішень. Також є сигнали про проблеми стосовно активного поширення екологічної інформації, включаючи недоліки в законодавчій базі, необхідність розвитку технічного забезпечення та практичного досвіду. Інші проблеми стосуються не лише Орхуської конвенції, а отже не можуть розглядатися в рамках стратегії впровадження Орхуської конвенції.
Потрібне реагування, спрямоване на окремі проблеми (вирішення окреслених конкретних індивідуальних проблем).
Правова основа не вимагає базових/загальних змін (1.1 – 1.2).
Правова основа вимагає базових/загальних змін (1.3 – 1.4)
1.1. Визначення екологічної інформації
Виявлені проблеми:
Суттєвих проблем, пов’язаних з визначенням екологічної інформації у процесі практичного застосування доступу до екологічної інформації, немає. Потрібні незначні поправки до ст. 25 Закону України «Про екологічну інформацію» для забезпечення узгодженості з визначенням екологічної інформації згідно з положеннями Орхуської конвенції. Запропонований проект закону вводить уніфікований термін «екологічна інформація», який потрібно проаналізувати з огляду на неминучий зв’язок з іншими законами та Конституцією. Зміни, запропоновані у проекті закону, зменшують відповідність Конституції та іншим законам.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ
Здійснення подальшого аналізу та повторне опрацювання запропонованих поправок до статті 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
1.2. Доступ до інформації за запитом (стаття 4)
Виявлені проблеми:
- відсутність відповіді на запит чи неналежні (неповні, невчасні) відповіді від відповідних державних органів;
- неналежний доступ до інформації, якою володіють державні органи, особливо стосовно питань населених пунктів та землевпорядкування;
- неналежний доступ до інформації, пов’язаної з процесом прийняття рішень;
- недостатній доступ до проектів стратегій, планів, програм;
- відмова у доступі до інформації за запитом на основі захисту прав інтелектуальної власності третіх сторін (зазвичай через недостатню обізнаність із законодавством про інтелектуальну власність та неправильне його трактування).
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Забезпечити належне дотримання законодавства;
Проводити комплексні навчальні програми для відповідних державних органів, включаючи усіх тих, які зобов’язані надавати екологічну інформацію відповідно до своїх функцій (не лише Міністерство охорони навколишнього природного середовища), а також для організацій, які забезпечують дотримання законодавства.
засекречування інформації органами влади у сфері охорони довкілля (обмеження доступу через використання грифу «для службового користування» (ДСК)
відмова у наданні інформації за запитом на підставі захисту прав інтелектуальної власності третіх сторін.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Переглянути існуючу практику (включаючи перегляд раніше засекреченої інформації («для службового користування») і забезпечити її відповідність Конвенції.
Положення про порядок надання екологічної інформації (наказ № 169, 2003 р.) не відповідає вимогам Орхуської конвенції.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Скасувати (або переглянути) Положення про порядок надання екологічної інформації (наказ № 169, 2003).
підзаконний акт про порядок надання та оприлюднення екологічної інформації (проект постанови Кабінету Міністрів) є непотрібним та невідповідним.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Вилучити проект і проаналізувати необхідність прийняття такого документа взагалі
обмеження доступу до екологічної інформації на основі її обсягу.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Внести до відповідного законодавства (напр., до Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про інформацію» тощо) положення, яке б чітко забороняло обмежувати доступ до екологічної інформації на основі її обсягу.
1.3. Збір та поширення екологічної інформації (стаття 5)
Все ще потрібно покращити збір та активне поширення екологічної інформації. Деякі проблеми можуть призвести до недотримання Орхуської конвенції, деякі можуть також призвести до невиконання вимог щодо участі громадськості у процесі прийняття рішень.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Розробити детальну комплексну правову базу у сфері збору, обробки та поширення екологічної інформації;
Розробити і затвердити нормативно-правові акти щодо поширення інформації про стан навколишнього природного середовища, а також нормативний документ про мережу державної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи надання доступу до екологічної інформації, як це було заплановано відповідно до Плану дій щодо імплементації Рішення № III\6f Сторін Орхуської конвенції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів № 1628-p від 27 грудня 2008 р.;
Забезпечити доступність метаданих, в тому числі і на офіційних веб-сторінках відповідних державних органів;
Забезпечити належне обслуговування і у відповідних випадках створити доступні для громадськості переліки та реєстри екологічної інформації;
Покращити підготовку та поширення звітів про стан навколишнього природного середовища;
Покращити доступ до екологічної інформації через офіційні веб-сторінки, включаючи доступ до проектів стратегій, планів та програм;
Покращити технічну та інституційну спроможність відповідних державних органів;
Здійснювати комплексні навчальні програми для відповідних державних органів, в тому числі тих, які зобов’язані поширювати екологічну інформацію відповідно до своїх функцій (не лише Міністерство охорони навколишнього природного середовища);
Ратифікувати Протокол про реєстр викидів та перенесення забруднювачів (РВПЗ) у найближчому майбутньому та розробити відповідну законодавчу базу для його належної реалізації.
1.4. Доступ до інформації, пов’язаної з процесом прийняття окремих видів рішень
Стосовно статті 6
Обмежений доступ до інформації, в основному, пов’язаний з питанням засекречування певної інформації, пов’язаної з процесом прийняття рішень, незаконні підстави відмови у наданні документів для ознайомлення, включаючи відмову в доступі до інформації за запитом на підставі захисту прав інтелектуальної власності третіх сторін. Обмежений доступ до документів, пов’язаних з певними процесами прийняття рішень, не врегульований чіткими нормами.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Забезпечити належне дотримання законодавства;
Здійснювати комплексні навчальні програми для відповідних державних органів, включаючи усіх тих, хто зобов’язані надавати екологічну інформацію відповідно до своїх функцій (не лише Міністерство охорони навколишнього природного середовища), а також для організацій, які забезпечують дотримання законодавства;
Розглянути можливість внесення змін до відповідного законодавства, які б обумовлювали те, що усі державні органи повинні володіти, зберігати та надавати громадськості інформацію (документи, плани і т. і.), на основі яких вони приймають рішення, а також охопити це питання у запропонованому новому Положенні про участь громадськості (див. 2.1 нижче);
Створити і належним чином забезпечувати функціонування доступних для громадськості реєстрів остаточних рішень.
Дивіться також частину ІІ нижче.
Стосовно статей 7 і 8
Необхідно надати доступ до проектів стратегій, планів, програм та міжнародних інструментів.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Будуть розглядатися у контексті прийняття рішень щодо стратегій, планів, програм , інших інструментів (див. нижче)
ІІ. УЧАСТЬ ГРОМАДСЬКОСТІ
ЗАГАЛЬНА КОНЦЕПЦІЯ:
Типові проблеми лежать в площині системи ОВНС і з точки зору Орхуської конвенції пов’язані з обмеженістю практичних можливостей для участі громадськості та обмеженим доступом до інформації. Надзвичайно важливо звернути увагу на питання участі громадськості під час розробки змін до існуючої системи ОВНС.
Потрібне комплексне реагування (вирішення проблем загального невиконання). Законодавча основа вимагає базового/загального вдосконалення.
2.1 Стосовно статті 6
Обмежені практичні можливості для участі громадськості мають місце через неналежну реалізацію чинного законодавства у відповідній сфері. Крім того, у 2004 році Міністерство охорони навколишнього природного середовища скасувало спеціальну інструкцію, яка встановлювала порядок проведення державної екологічної експертизи. Відсутність такого процедурного документа серйозно ускладнює практичне виконання вимог щодо участі громадськості. До конкретних практичних проблем входять: запізніле повідомлення для громадськості або взагалі його відсутність, невідповідні часові рамки, обмежені можливості для подання коментарів, неврахування результатів участі громадськості, громадськість не інформується про остаточне рішення та про причини і міркування, покладені в його основу.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Рекомендується розробити і затвердити нове Положення про участь громадськості (планується, що це буде зроблено відповідно до Постанови Кабінету Міністрів про затвердження Плану дій щодо імплементації Рішення № III\6f Сторін Орхуської конвенції № 1628-І від 27 грудня 2008 р.).
Відповідальність за організацію участі громадськості на стадіях ОВНС та ДЕЕ (наприклад, проводити консультації з громадськістю та громадські слухання) має бути знята з інвестора і покладена на органи державної влади (чи спеціально вповноважену організацію). Це також може вимагати внесення змін до Закону України «Про екологічну експертизу» і до ДБН А.2.2-1-2003 “Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будинків і споруд, затверджених наказом Держбуду № 214 від 15 грудня 2003 року.
Нове регулювання участі громадськості повинне передбачати детальну та чітку процедуру, яка б охопила питання, визначені Комітетом з дотримання, включаючи зміст та форму повідомлення громадськості, часові рамки для консультацій, доступ до проектної документації та інші питання, включаючи форму консультацій з громадськістю, участь громадськості в екологічному дозвільному процесі тощо. Можуть бути потрібні зміни до Закону України «Про екологічну експертизу», Постанови Кабінету Міністрів “Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи ” № 1269 від 31 жовтня 2007 року та деяких інших нормативно-правових актів.
Практика засекречування остаточних рішень має підлягати серйозному перегляду.
Необхідно знову запровадити окремий документ щодо порядку здійснення ДЕЕ.
обмежений доступ до інформації, пов’язаний із засекречуванням певної інформації, в тому числі висновків державної екологічної експертизи, не опублікування цих висновків, відсутність уніфікованого реєстру таких рішень.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Потрібно розробити детальні правові засоби, які б забезпечили доступність для громадськості висновків ДЕЕ після їхнього затвердження;
Розробити державний реєстр висновків ДЕЕ, який буде відкритий для громадськості;
Проаналізувати практичні можливості публікування висновків ДЕЕ.
2.2 Стосовно статей 7 та 8
типові проблеми лежать у площиніпрактичного застосування чинного законодавства. Необхідно покращити участь громадськості у прийнятті стратегій, планів, програм шляхом встановлення чітких процедур.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Застосовувати дії, описані у пункті 2.1, особливо шляхом внесення відповідних положень щодо планів, програм тощо
Нещодавно Кабінет Міністрів запустив комплексний веб-портал для покращення прозорості та участі громадськості у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів,стратегій та інших правових інструментів (civic.kmu.gov.ua). Нажаль, поки що Міністерство охорони навколишнього природного середовища не бере участі у цій діяльності.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Встановити внутрішню процедуру обов’язкового використання існуючого порталу для консультацій з громадянським суспільством на веб-сторінці Кабінету Міністрів (civic.kmu.gov.ua)
Не існує чіткої законодавчої бази для стратегічної екологічної оцінки (СЕО), яка б допомогла розглядати питання участі громадськості на рівні планів та програм.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Розробити законодавчу базу для СЕО;
Ратифікувати Протокол про СЕО.
ІІІ. ДОСТУП ДО ПРАВОСУДДЯ
ЗАГАЛЬНА КОНЦЕПЦІЯ:
Україна має добре встановлену судову систему. Більшість проблем у контексті Статті 9 Орхуської конвенції викликані загальною неспроможністю судової системи забезпечити ефективний захист прав громадян та правозастосування.
Можливе фокусне, економічно ефективне реагування. Загальна законодавча основа не вимагає базових/загальних змін.
Нещодавно запроваджений Реєстр судових рішень України (http://www.reyestr.court.gov.ua) не дає можливості проводити тематичний пошук (наприклад, екологічне право, водне право і т. і.). Це применшує практичну важливість цієї бази даних та доступність судових рішень в екологічній сфері.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Внести зміни до бази даних, які б дозволяли проводити тематичний пошук та використовувати ключові слова екологічного права (напр., «екологічна експертиза», «участь громадськості», «Орхуська конвенція» тощо)
Необхідно збільшити спроможність суддів займатися питаннями, пов’язаними з Орхуською конвенцією.
ОПИС ЗАПРОПОНОВАНИХ ДІЙ:
Внести теми, пов’язані з питаннями Орхуської конвенції, до постійних навчальних програм Академії суддів України.
ЗАКЛЮЧНІ ЗАУВАЖЕННЯ
Враховуючи тривалість та ресурси проекту, певні дії, викладені вище, можуть бути здійснені в межах проекту. Проте, потрібно визначитися з пріоритетами. У цьому контексті ключовим питанням виступає участь громадськості.
Враховуючи труднощі стосовно координування впровадження Орхуської конвенції та участі у відповідних заходах в рамках Конвенції, з якими у попередні роки стикнулася Україна, наполегливо рекомендується надати допомогу у створенні правової/інституційної бази для контактної особи (осіб) (національних координаційних пунктів).
Документ був розроблений в рамках проекту «Допомога Україні у впровадженні Конвенції Еспо та Оргуської конвенції», за фінансової підтримки Європейської Комісії.
